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本文作者
張旭 / 危瑋肖
摘要
我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場之一。在即將進入2019年之際，我們回顧過去幾年PPP市場的發展，發現“付費機制的選擇”、“對債務壓力的緩解能力”、“民企參與熱情”等問題仍值得我們的進一步思考。
當前PPP項目中，財政參與資金較高，但純靠政府付費的項目佔比趨勢下降，可行性缺口補助是當前PPP項目的主流付費機制，貼合PPP模式推廣為緩解政府債務壓力的初衷。
PPP模式能夠有效的緩解“有錢”（綜合財力強）地方的政府債務壓力，部分債務率較高的區域PPP項目投資額並不大，這在一定程度上是因為受制於的財政承受能力，財政實力較弱的地區PPP項目推進的空間亦有限。
從PPP社會資本合作方類型角度來看，當前存量PPP項目國資參與度高，民資參與少，原因在於進入和退出過程存在雙重阻力。進入過程的阻力之一：民資方受自身資金實力、融資實力的限制，而PPP項目投資需要大量的資金投入。進入過程的阻力之二：項目週期長，項目合作期限多為超過10Y，往往跨越幾屆政府，民間資本對政府能不能按合同履約缺乏信心。退出過程的阻力：退出機制不完善導致較長時間的資金佔用。
前言
《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）提出“推廣使用政府與社會資本合作模式”，“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”此後經過幾年的快速發展，我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場之一。在即將進入2019年之際，我們回顧過去幾年PPP市場的發展，發現“付費機制的選擇”、“對債務壓力的緩解能力”、“民企參與熱情”等問題仍值得我們的進一步思考。
1、付費機制的選擇
當前PPP項目中，財政參與資金較高，但純靠政府付費的項目佔比趨勢下降，可行性缺口補助是當前PPP項目的主流付費機制，貼合PPP模式推廣為緩解政府債務壓力的初衷。截至2018年10月末，政府付費和可行性缺口補助模式佔85.93%，主要是可行性缺口補助的佔比上升，且自2016年以來這一比例趨勢上升，純靠政府付費的項目投資額則有下降趨勢。
顯然使用者付費的回報機制更符合PPP模式的初衷，風險轉移給需求方的同時也無需擠佔過多地方財政資金，且能提高產品的質量和服務的效率，然而
定價問題是使用者付費機制項目的掣肘。一方面項目收益過低無法吸引社會資本方參與，另一方面定價過高容易導致社會資本通過壟斷性項目謀取暴利。政府付費的方式能夠避免定價問題，但也會產生過高的財政資金支出壓力，違背緩解政府債務壓力的初衷。因此綜合了使用者付費和政府付費雙重機制特點的可行性缺口補助是折衷選擇，這也就是我們所看到的當前PPP項目中可行性缺口補助機制佔比較高且趨勢向上的原因。
2、對政府債務壓力的緩解
PPP模式能夠有效的緩解“有錢”（綜合財力強）地方的政府債務壓力，部分債務率較高的區域PPP項目投資額並不大。截至2018年10月末，PPP投資額超過1萬億的省份有四川、貴州、河南、山東、雲南、江蘇、浙江等地，這些區域除貴州和雲南債務率較高以外，其餘地區的債務率並不高。部分債務率較高的西北部、東北地區如內蒙古、遼寧、陝西等地PPP投資額並不大。這在一定程度上是因為受制於的財政承受能力。《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中指出“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%”，因此，財政實力較弱的地區PPP項目推進的空間亦有限。
部分投資者認為，PPP融資會增加地方政府隱性債務。我們認為，這個理解是錯誤的。事實上，規範的PPP融資只可能增加政府的支出責任，不會增加政府的中長期債務。支出責任與債務是兩個不同的概念，如果形成支出責任所帶來的項目回報和財政收入的提升超過了支出責任本身，則這部分支出責任不會被納入債務。
3、民資參與的熱情
從PPP社會資本合作方類型角度來看，當前存量PPP項目國資參與度高，民資參與少，熱情不夠，原因在於進入和退出過程存在雙重阻力。
進入過程的阻力之一：民資方受自身資金實力、融資實力的限制，而PPP項目投資需要大量的資金投入，此外大量資金沉澱後民企抵抗風險的能力較差，因此國資參與PPP項目較多。明樹數據顯示，截至2018年12月29日，PPP成交金額逾10萬億，成交項目個數6697個，其中民企（包括民營獨資、民營控股）參與的PPP項目成交額佔27.7%，而國企成交金額接近3/4。
進入過程的阻力之二：項目週期長，項目合作期限多數超過10年，往往跨越幾屆政府，民間資本對政府能不能按合同履約缺乏信心。截至2018年10月末，按擬合作期限分11-20Y的PPP項目佔比達42.90%，1-10Y的僅佔7.73%，且自2016年來趨勢下降。由此可見PPP項目是長週期的合作，這一點也制約了民間資本參與PPP項目。
退出過程的阻力：退出機制不完善導致較長時間的資金佔用。 PPP項目合作期限多超過10年，若採用在合作期限截止時退出的方式將會形成對資金的長時間佔用，這降低了社會資本參與PPP項目的熱情。我們注意到，這個問題已經得到了一定程度的解決，當前PPP項目可通過資產證券化、產業基金等形式退出。2017年6月財政部、央行、證監會聯合印發了《關於規範開展政府和社會資本合作的項目資產證券化有關事宜的通知》（財金〔2017〕55號），提出符合標準的PPP項目在建設期內可以探索進行資產證券化，並推動不動產投資信託基金的發展，鼓勵各類市場資金投資PPP項目資產證券化。
據CNABS統計，以PPP為底層資產的存續ABS、ABN產品共13只，發行金額102.9億元，涉及水務、教育、環境保護、基建、交通運輸等市場化程度較高、公共服務需求穩定、現金流可預測性較強的行業。
4、風險提示
經濟增長不及預期；基建投資增速下滑。
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