“當初我也沒想到‘三舊’改造能成為專用名詞，更沒想到這項工作對全國土地集約利用作出有益探索。”站在位於季華路的市三舊改造辦公室，專職副主任吳福明指著窗外不遠處的九鼎國際說，“這也是‘三舊’改造的成果。”
脫胎於“三舊”改造的九鼎國際已經成為季華商務帶上的明珠。十年來，這場發端於佛山的舊改浪潮，不僅上升為廣東全省城市更新的發展策略，也為全國高效集約用地提供了樣本和經驗。伴隨十年的改革征程，佛山以“三舊”改造推動城市更新，構建更高端產業體系，為高質量發展打開創新發展空間、生態文明建設空間、優質生活空間。
站在改革開放40週年的新起點，再回首那段“摸著石頭過河”的舊改創新與突破，可以清晰看到，佛山作為一個普通地級市、製造業大市，如何在產業轉型升級、城市快速發展關鍵期，輾轉騰挪念好“土地經”，全面提升經濟密度、城市能級、生態文明。
窺一斑而知全貌。可以說，持續深入推進的“三舊”改造，既是佛山城市更新、產業升級的集中寫照，更是佛山這座工業大城踐行“綠水青山就是金山銀山”、探索生態文明創新之路的生動註解。
探索
深入調研全國率先開啟舊改
“‘三舊’改造政策的出臺，出生過程非常曲折，遇到很多困難，但最終成為一個有用有效好政策。”吳福明一路見證“三舊”改造在佛山誕生、實踐、發展，如今再談起，感慨萬千。
東華里改造保存了佛山歷史街區的文脈。/佛山日報記者周春攝
作為一個既非省會城市，也不是經濟特區、計劃單列市的普通地級市，佛山歷來敢於並善於“第一個吃螃蟹”，和這片土地上誕生的太多“第一個”一樣，如今依然在全國轟轟烈烈上演的“三舊”改造，正是在面臨困境時，佛山率先闖出來和試出來的“佛山創造”。
吳福明記得，2004年，國務院出臺一份名為《嚴格規範土地管理治理整頓土地市場》的文件，要求在全國範圍內對遍地開花、無序發展的工業園區進行剎車整頓。在對佛山工業園區進行整頓的過程中，當時的佛山市國土局發現工業園區背後還隱藏更深層次的危機：
彼時，珠三角“村村點火、戶戶冒煙”，佛山村級工業區更是遍地開花，人多地少的問題越來越突出——全市土地已經接近開發紅線，很多招商項目落不了地。怎樣集約用地，提高用地效率，以保證後續經濟發展的用地需求，這也是當時佛山市委、市政府在思考的問題。
其時，為調控宏觀經濟的良性運行，國家頒佈了一系列政策法規，緊縮“地根”和“銀根”，抑制地方政府“過度徵用農村集體土地”，控制土地出讓價格，從外延粗放型向內涵集約型轉變。
為求破局，2006年，市國土部門主動安排吳福明做調研，為市委、市政府的決策做參謀。
臨危受命，吳福明經過深入調研，執筆完成一份名為《關於加強土地管理的意見和建議》的調研報告，再屢經修改，把題目縮小到《關於對我市舊物業改造的意見》，當年10月，報告初步確定“舊城”“舊廠”“舊村”三個改造對象。
吳福明回憶，有一天開完討論會後，他下班回家時，經過“佛山初地”塔坡一帶，看到佛山的舊建築。他隨口說了一句：“佛山就是舊的東西太多了。”話說出口，靈光突現：對，要鎖定一個“舊”字。
市國土局將報告提交市政府時，已臨近春節，市主要領導很快做出批示，認為這是佛山今後破解土地供需矛盾的方向。2007年春節剛過，市裡再指派三位副市長分別牽頭，按照“舊城”“舊廠”“舊村”三個主題分頭深入調研，形成三份專項調研報告。
以此為基礎，2007年6月，市政府以68號文的形式，頒佈《印發關於加快舊城鎮舊廠房舊村居改造的決定及3個指導意見的通知》。這是佛山首個關於“三舊”改造的文件，也是後來風行全省乃至全國，被簡稱為“三舊”改造的舊城鎮、舊廠房、舊村居改造的出處。
一石激起千層浪。佛山“三舊”改造意見出臺後，包括相關專家和部門都有不同的聲音。
這些不同的聲音，主要由部分使用後沒有及時辦理手續的舊廠房引發。當時，佛山對於這部分舊廠房並非一拆了之，而是根據不同歷史階段和實際情況，採取相應的處理（處罰）措施。這一舉措當時爭議頗多，有人甚至認為，佛山“三舊”改造無非就是把違法用地合法化。
面對爭議，佛山頂住壓力，一邊摸索，一邊總結經驗，終於迎來更大的契機。
廣佛智城坐落在南海中軸線之上。/佛山日報記者王偉楠攝
2008年，全國兩會期間，廣東代表團彙報佛山“三舊”改造的做法，提出希望廣東成為全國土地集約利用的示範省。此次兩會尚未結束，廣東省與國土資源部簽訂合作共建節約集約用地試點示範省的工作協議，“三舊”改造被列為其中一項重要的政策創新試點。
2009年9月，省政府以78號文件形式下發《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》。而佛山在“三舊”改造中許多創新和突破，都被省政府納入這一文件； 同年11月舉行的廣東省“三舊”改造現場會上，省政府提出在全省推廣佛山經驗。
佛山兩年來不斷的探索得到推廣，這也讓“三舊”改造這個佛山創造的詞彙，開始在全省和全國範圍內傳播。可以說，正是佛山率先開展的試點工作，拉開廣東省“三舊”改造工作的序幕。
突破
堅守實業內外兼修加速城變
一面是政策的鼓勵、護航，一面是公眾、市場對於城市發展紅利的渴望，佛山大地“三舊”改造被瞬間點燃，五區相繼湧現一批頗具代表性的“三舊”改造項目。
如今，嶺南天地已成為佛山著名地標，這裡曾經創造兩個全國之最：最大的嶺南歷史文化街區、一次性最大規模的舊城鎮改造。
時鐘回撥到2007年。嶺南天地那時還叫東華里。此時，儘管其是嶺南文化精髓所在，還是佛山核心老城區，但整個片區老化問題卻日益嚴重。政府此前多次想實行改造，但因為涉及到9635戶3萬居民動遷、資金來源、歷史建築保護等棘手問題，最終只能擱置。
隨著68號文出臺，給祖廟東華里這個舊城鎮改造創造契機。禪城將祖廟東華里改造項目列為“三舊”改造的龍頭項目、世紀工程，統籌推進該片區的大規模改造。2007年10月，瑞安房地產以75.1億元的成交價聯合競買投得此地，開始長達十餘年的改造歷程。
時任祖廟東華里片區改造工程指揮部常務副總指揮的譚炎回憶，在政策助力下，禪城堅持“民贏為先”，“祖廟東華里片區的改造不到1年，就實現3萬多居民全部動遷，創造了全國拆遷的佛山速度，同時實現‘零上訪’，成為祖廟東華里改造項目創造的兩大奇蹟。”
同樣的變化，在佛山全市陸續上演。五區根據自身特點，相繼推出一批“三舊”改造的示範項目。如廣佛智城、瀚天科技城等，“三舊”改造開始呈現出對產業轉型、城市轉型、村集體經濟發展的多重帶動效應，各類主體的參與熱情空前高漲。
然而，硬幣總有兩面。隨著各路人馬湧入，本意想通過對存量土地的改造，助力佛山實體經濟的“三舊”改造，卻開始有偏離跑道的風險——受住宅、商服房地產項目土地增值收益的影響，舊改中，村民和投資商更傾向於“二改三”項目，直接追求土地價值最大化。
2011年新年伊始，佛山以一號文件的形式，出臺《關於通過“三舊”改造促進工業提升發展的若干意見》，文件明確要求禪城區不低於40%、其他區不低於60%的舊廠房、舊物業改造項目，必須優先用於發展工業及生產性服務業，以此來抑制過熱的房地產發展。
隨後的開年會議上，佛山市委、市政府再次強調，佛山提出搞“三舊”改造促成土地流轉，關鍵要解決制約企業發展的土地瓶頸。
2012年初，佛山市啟動城市升級三年行動計劃，“三舊”改造被列入六大類工程之一。從這一年的其後數年間，佛山舊改再次迎來量與質的同步飛躍，催生一大批脫胎於舊改的城市社區、產業園區，推動佛山城市面貌、產業形態發生鉅變。
2014年，禪城啟動金意陶廠房“三舊”改造，引入鷹牌陶瓷作為運營商，打造國內首個以“互聯網+”驅動產業轉型升級的主題園區。如今，陶瓷廠房仍保存完好，但承載互聯網+、創意等新興產業，園區由產業工人聚集之地，變成創客夢想起步的“搖籃”。
創新創業的青春旋風，正在這樣的平臺勁吹。“我們園區現在入駐企業150家左右，已經滿租。”泛家居電商創意園負責人說，隨著雙創項目紛紛進駐，園區擴容提質刻不容緩。
2015年，順德投資達5億元的華口聚龍工業一期電鍍城改造項目完工，11座9層高的標準廠房裡，統一規劃、建設、治汙。原來佔地面積多達25萬平方米的電鍍工業園裡的企業，“縮”在佔地僅6.6萬平方米的大廈中，更多土地被騰出來發展更優質項目。
2016年底，在南海區，懷揣著圓滿完成桂城首個“工改工”夢想的天富科技城，從舊鋼鐵市場華麗轉身，成功吸引新能源汽車檢測、生物醫藥、機器人、醫療器械、傳感器等一批企業進駐。
進階
提升能級打開高品質城市空間
隨著一大批舊改項目遍地開花，佛山城市發展站上了更高的歷史起點。2017年3月，就在城市升級收官之際，佛山開啟城市治理三年行動計劃的征程，全面吹響建設宜居宜業宜創新的高品質現代化國際化大城市的衝鋒號。
這是一次從“產城人”向“城產人”的轉變，背景是國家新型城鎮化向縱深推進以及中央城市工作對轉變城市發展方式、提升城市治理能力的新要求。
2017年10月，佛山捧回“國家森林城市”榮譽稱號的第4天，全市召開了全面加強生態文明建設部署動員大會。會議特別強調，要向“三舊”改造要生態建設空間、要創新發展空間、要優質生活空間。
2018年9月，在佛山市土地管理暨城市更新工作動員會上，市委書記魯毅再次強調，佛山要獲得發展空間，必須在存量土地上做文章，統籌推進“三舊”改造，解決土地資源碎片化問題，全面提高土地和城市對優質產業、高端人才的承載力。
這一系列表述的背後，是全市上下對於土地資源緊缺越來越明顯的感受。吳福明認為，此前經過多年努力，佛山“三舊”改造取得了很多成績，但還有一些“硬骨頭”項目，推進效果不明顯，改造推進活力不足。
順德漁人碼頭內，昔日的舊廠房改造成城市休閒區。/佛山日報記者王澍攝
截至目前，佛山土地開發強度高達38.18%，超過地區土地開發強度警戒線水平（30%），也遠高於珠三角16.80%的平均土地開發強度。其中禪城區的土地開發強度最高達76%，南海區和順德區的土地開發強度也超過50%。
可以說，在“三舊”改造經驗越發成熟之際，佛山需要思考更多問題：如何與城市更新同步推進？如何為實體經濟發展提供更多空間？如何為公眾、投資者打造近悅遠來的高品質城市空間？如何建設一批現代產業社區，構建更高端的產業體系？
這兩年，佛山積極探索盤活存量用地，打出創新工作機制、強化市級統籌、加強頂層設計的組合拳，先後出臺城市更新、產業發展保護區管理、村級工業園整治提升等政策文件，《佛山市村級工業園整治提升實施方案（2018-2020年）》更是作為今年市政府1號文印發。
這份文件提出，以2018年~2020年為近期時間節點，全市計劃完成23.06平方公里村級工業園整治提升，復原出一批高標準綠色空間，打造出一批產業高端、功能完善、運營專業的現代化產業園區，轉化出一批經濟效益可觀、社會效益顯著的高品質城市空間。
“在存量土地上做文章，關乎我市未來20年甚至30年的發展。”佛山市國土資源和城鄉規劃局總規劃師劉宏表示，我市以製造業為立市之本，要先劃定城市增長邊界，控制城市生產、生活、生態空間，再系統提升、完善可建設空間。
改變正在不經意間發生。從區級到鎮街、村居，從舊城鎮、舊村居到舊廠房，佛山各地聚焦村級工業園整治提升等重點工程，再次吹響舊改的號角。
作為佛山中心城區的工業大鎮，今年4月，禪城區張槎街道曾因為拆除村級工業園等三舊，建設綠地公園、產業園區而獲得外界廣泛讚譽。這個曾經總是因為“髒亂差”遭人詬病的鎮街，卻在短短几年間實現逆襲，不僅呈現你追我趕的舊改新氣象，還引來金鳳紛至。
從大布頂工業園這一村級工業園改造而來的華南生命科學園，短短不到兩年時間，已吸引約20家大健康產業企業進駐，引來一大批高端人才，分佈在醫療器械、基因檢測、幹細胞研究等多個領域，美國工程院院士孫勇奎創辦的佛山原力生命科技公司就落戶在此。
魯毅強調，佛山要為全國探索一條工業城市生態文明建設的創新路徑。不斷向縱深演進的舊改浪潮，正為佛山這座工業大市踐行生態文明創新發展，帶來更廣闊的想象空間。
佛山“三舊”改造大事記
2007年6月
佛山發佈《印發關於加快推進舊城鎮舊廠房舊村居改造的決定及3個相關指導意見的通知》，拉開“三舊改造”大幕。
2008年12月
廣東省與國土資源部簽訂協議，在全國率先開展“三舊”改造試點工作。佛山也在會上簽署《推進節約集約用地試點示範工作責任書》，成為全省首批先行試點市。
2009年10月26日
佛山發佈《關於貫徹省政府推進“三舊”改造促進節約集約用地若干意見的實施意見》，這是全市首份規範推進“三舊”改造的系統性文件。
2011年1月1日
佛山發佈《關於通過“三舊”改造促進工業提升發展的若干意見》，明確優先發展工業，並對集約開發給予獎勵。
2012年
佛山全力實施城市升級三年行動計劃和兩年延伸行動計劃，大批“三舊”改造項目被納入其中。
2012年12月30日
佛山市被國土資源部和廣東省人民政府評為“建設節約集約用地試點示範省先進單位”。
2018年8月18日
《佛山市人民政府辦公室關於印發佛山市村級工業園整治提升實施方案（2018-2020）的通知》出臺，提出分類推進的改造方式，將市域範圍內的村級工業園用地分為“拆除重建”“綜合整治”“復墾複綠”“功能轉變”四大類。
2018年8月20日
《佛山市人民政府辦公室關於深入推進城市更新（“三舊”改造）工作的實施意見（試行）》印發，搭建層次分明、科學管控的城市更新規劃體系，構建職能清晰、運作順暢的管理體系和系統完整、操作性強的政策體系。
原標題：打破土地瓶頸，為全國高效集約用地探路
破局“三舊”的佛山創造
來源|佛山日報
文|記者王曉丹、鄧磊、毛蕾、周文琪、楊婷
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