1982年憲法修改委員會秘書處成員合影
□程中原
1980年9月10日，五屆全國人大三次會議接受中共中央的建議，通過了關於修改憲法和成立憲法修改委員會的決議。憲法修改委員會由葉劍英委員長任主任委員，宋慶齡、彭真副委員長任副主任委員。在9月15日憲法修改委員會首次會議上，決定成立憲法修改委員會秘書處，作為修改憲法的工作機構，具體負責這次憲法修改工作。憲法修改委員會秘書長由胡喬木擔任。新中國建立之初起臨時憲法作用的《共同綱領》，1954年第一屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，胡喬木都是主要起草人之一。這時，胡喬木又擔任全國人大法制委員會副主任委員（彭真為主任委員），讓胡喬木具體負責這項重要工作，是很合適的人選。
1982年憲法的修改，經過了兩年多時間。這部修改後的新憲法，於1982年12月４日五屆全國人大五次會議通過。胡喬木作為憲法修改委員會秘書長，對1982年憲法的修改作出了重大貢獻。
堅持把“公民的基本權利和義務”放在“國家機構”前
在憲法的總體結構上，胡喬木堅持把“公民的基本權利和義務”放到前面，加強人民民主。
1982年2月16日上午，中央書記處討論修改憲法問題。會上，有人主張：在第一章“總綱”之後，接著寫第二章“國家機構”，然後寫第三章“公民的基本權利和義務”。胡喬木提出不同意見，認為：“公民的基本權利和義務”應該放在“國家機構”之前，緊接在“總綱”的後面。理由是：“權利與義務”是“總綱”的補充和繼續，“國家機構”是程序問題，是為“總綱”和“權利和義務”規定的實質問題服務的。世界上大多數國家的憲法也都是把公民的權利和義務放在前面的。經討論，意見沒有統一。
當天下午，胡喬木讓秘書告訴中國社會科學院法學研究所所長王叔文：請儘快把世界各國憲法結構中的權利和義務一章查一下，看看哪些國家把它放在前面，哪些國家放在後面，簡單列個表。明晨9時前送到。王叔文等查了111個國家的憲法，其中101個國家放在前面，只有10個國家放在後面。胡喬木隨即把這份材料送中共中央政治局常委會和書記處各同志閱。2月17日下午，鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群談關於憲法修改問題。他說：從1954年到現在，原來的憲法已有近30年了，新的憲法要給人面貌一新的感覺。我同意胡喬木的意見，把“權利和義務”放在“國家機構”的前面。
此外，2月27日胡喬木在憲法修改委員會第二次全體會議上做《對憲法修改草案（討論稿）的說明》時，還講明瞭關於權利與義務不可分離的理論依據：“關於權利和義務不可分離，是馬克思在第一國際的章程裡面提出來的觀點，就是沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，權利和義務是不可分的。在整個這章裡面，都是貫穿了這個思想。”
建議恢復鄉政府、村長和在農村實行義務教育
胡喬木建議憲法對恢復鄉、村政權和農村實行義務教育有所反映，作出規定。關於農村義務教育，1954年憲法雖有規定，但實際並沒有真正實行。胡喬木認為，在農村實行義務教育在修改後的新憲法中應該作出規定。1982年1月，胡喬木看到兩件有關農村治安情況的材料，一件是《四川達縣發生一起利用封建迷信造謠、稱帝、姦淫、殺幼的特大案件》，一件是《遼寧一些地方賭博風愈演愈烈》，更感到解決這兩個問題的緊迫性。
1月10日，胡喬木為轉送這兩份材料寫長信給鄧小平、陳雲並轉胡耀邦等，提出恢復鄉政府、村長和在農村實行義務教育兩項重要建議。胡喬木在概述農村政治、文化落後狀況後寫道：“我建議中央下兩條決心：一、在今年內有準備、有計劃、有步驟地在全國農村恢復鄉政府、恢復村長（人民公社、生產大隊、生產隊仍作為經濟組織保留不變），並普遍在鄉級設立派出所。如把鄉政府設在公社一級，據安徽省鳳陽縣試點經驗，脫產幹部比目前還可減少。這當然是一項繁重的工作，但不解決不行。故建議中央為此早日作一正式決定發給全黨，在適當時機並可由人大常委會作公開決定……二、必須堅持在農村實行義務教育，學齡兒童入小學，不許中途退學，成年農民入冬學。社會主義、合作制、精神文明都必須建立在有一定文化教育的基礎上，這是馬克思主義的一項基本原理。決不能幻想在愚昧、落後、文盲眾多甚至日益增多的條件下實現現代化……”
中央政治局常委會對胡喬木的這兩項建議都很重視。鄧小平於第二天（1982年1月11日）即寫下批語：“我贊成喬木同志意見，如何實行，請書記處、國務院擬定。”陳雲也在同一天批示：“我贊成喬木同志意見,尤其是第二個問題。”胡耀邦於1月12日批道：“將鄧小平、陳雲同志批語、喬木同志信和所附兩個材料印成中央書記處討論文件,安排時間討論。”鄧小平又於2月17日當面囑咐彭真、胡喬木、鄧力群：“政社分開問題要說，現在的憲法草案沒說，只說人民公社是經濟組織。”
中央書記處討論通過胡喬木的建議後，胡喬木等即在憲法修改草案的相應條文加上：“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”為落實這一重要變更，中共中央和國務院先後發出相應的通知：1982年4月12日發出《關於憲法修改草案中規定農村人民公社政社分開的通知》；1983年10月，又發出《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》。
對普及義務教育問題，保留1954年憲法規定的“中華人民共和國公民有受教育的權利”，並加上“和義務”三個字，成為：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”（第四十六條）
提議設立國家審計機構，將審計監督制度列入憲法
胡喬木參與制訂的1954年憲法，沒有關於審計監督制度和機構的規定。1975年、1978年兩次修訂憲法，依然沒有引起對審計監督工作的注意。在這次修改憲法的過程中，胡喬木查看了外國的憲法，發現世界絕大多數國家的憲法都有實行審計監督制度和設立審計機關的規定，而且審計機關的地位很高，有的直屬總統，有的直屬國會。審計長的任期長，地位相當於大法官。審計工作獨立，任何人都不能干預。胡喬木由此想到，為使我國正在進行的改革開放和社會主義現代化建設事業健康發展，也應該確立審計監督制度。胡喬木認為，憲法應該將審計監督確定為我國的國家制度，在新憲法中作出設立審計機構的規定，並明確其職責與權限。於是，胡喬木於1982年1月上旬先同主管經濟工作的副總理姚依林商量，取得他的同意。又先後同萬里等商量，他們也都贊成。
1982年1月12日，胡喬木寫信給財政部部長王丙乾，請財政部研究此事。第二天，胡喬木又致函王丙乾詢問審計機構與財政部門之間的關係問題。隨後，姚依林也給王丙乾打電話，說：“關於建立審計機關問題，我和喬木、萬里同志一起研究過，同意喬木同志的意見，財政部按喬木同志意見研究方案。開展審計工作，這是真幹，不是假幹。這對財政工作是有好處的。”1月21日，王丙乾覆函胡喬木：“遵照您一月十二日、十三日兩封信的囑咐，我們根據社會科學院法學研究所的兩份資料，結合我部掌握的情況，整理了一份《外國審計機構資料》。現送上，請審定。”信中還提出：“財政部擬於三月間派人去西班牙、奧地利進行考察，以借鑑外國審計工作的經驗。”1月28日，財政部給胡喬木、姚依林正式寫報告，提出“關於建立審計機構的幾點意見”，包括建立審計機構的必要性，審計機構的設置、任務、權限，以及具體實施步驟。胡喬木批示：“印發中央政治局委員、書記處書記、國務院副總理、人大黨內副委員長考慮。”
2月17日，鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群談修改憲法問題時表示：要寫上審計機關的規定。至此，胡喬木設置審計機構的建議成為決定。
但對審計機關如何設置，一時沒有定下來。一種意見是審計機關暫設財政部內，過幾年再作為國務院的直屬機關。胡喬木起初同意這種意見，後經仔細斟酌予以否定。因為財政部本身就是審計監督的對象，設在財政部內，豈非成了自己監督自己；同時，審計機構作為一個部的下屬單位，也缺乏權威性，不利行使職權。還有一種意見是設在人大常委會之下。胡喬木認為這也不是辦法，因為人大常委會不便也無法來管許多具體事務。經與有關領導同志多次商量，最後確定還是採納第三種意見，即直屬國務院領導。胡喬木提出，憲法要規定:“審計機關在國務院總理領導下，依照法律獨立行使審計監督權。”
1982年4月28日，五屆全國人大常委會公佈《中華人民共和國憲法修改草案》，交付全國各族人民討論。在第六十條中，規定了實行審計監督制度，設立審計機關，開展審計監督等內容。
經過反覆討論，五屆全國人大五次會議於1982年12月4日通過新憲法，列入了審計監督工作。
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