處罰是銀行業監管的重要手段，除了懲戒金融機構違規行為，還能對行業運行予以指導和警示。分析監管罰單是研判銀行業監管強度和動向的重要視角之一。近年來，銀保監會通過官網發佈的罰單信息，是業界密切關注的焦點，其中鉅額罰單更是頻頻躍居各類媒體報道頭條。
罰單數量和金額保持同步增長
2018年1月13日，銀監會發布《關於進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》（銀監發〔2018〕4號文），指出在2017年“三三四十”專項治理取得初步成效的基礎上，繼續推進整治銀行業市場亂象。經過半年的持續推進，銀行業金融機構自查各類問題13.6萬個、涉及金額13萬億元。各級監管部門現場檢查1051家銀行業金融機構，發現各類問題1.48萬個、涉及金額2.47萬億元。銀保監會對發現的問題依法處罰，嚴格問責，上半年共處罰銀行業金融機構798家、罰沒14.3億元；處罰責任人962人，其中罰款3026萬元，取消175人一定期限直至終身的銀行業從業及高管任職資格。相對於2017年上半年的近1300張罰單和3.4億元罰款，處罰力度明顯上升。
以本文根據罰單編號的不完全統計，銀保監會官網上已公佈的、屬於上半年開具的罰單共計1361張，罰沒金額13.86億元。其中，銀保監會機關罰單10張（包括銀監會與保監會合並後的4張），罰款1.84億元；各地銀監局罰單474張（其中按編號連續性推測空缺7張，實際樣本467張），處罰機構及人員492次（罰單同時涉及機構和個人，本文分別計算1次，下同），罰款8.12億元；銀監分局罰單877張（其中按編號連續性推測空缺23張，實際樣本854張），處罰機構及人員880次，共處罰機構及人員883次，罰款3.9億元。
哪些機構受到監管處罰較頻繁
我國金融機構數量眾多，處於不同發展階段，經營管理能力參差不齊，合規經營水平各有所重，理論上受處罰的概率也會有所差異。整體來看，各類銀行業金融機構均有違規事項，農商行收到罰單數量最多，全國性股份制行被罰沒金額最高。
處罰對象全面覆蓋，農商行受罰次數最多。以各機構受處罰頻次為指標，農商行受處罰次數最多，為375次，佔比27%；五大國有銀行和農村信用社位居第二、第三位，受處罰238次和204次。其後依次為城商行、全國性股份制銀行、郵儲銀行、村鎮銀行、政策性銀行。郵儲銀行系統受罰合計102次，與其全國網點分佈的廣泛性基本匹配。政策性銀行中，國開行、進出口銀行和農業發展銀行均有收到罰單。非銀行業金融機構中，集團財務公司、信託公司、金融租賃公司、汽車金融公司等均有收到罰單（圖1）。
數據來源：根據銀保監會網站公佈罰單信息整理，截止時間為7月18日（下同）
圖1 各類銀行業機構受處罰頻次（單位：次）
罰款為主要手段，全國性股份制行受罰金額居前。銀監繫統的處罰手段主要有罰款、警告，以及取消直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身禁止從事銀行業工作。此外，還有責令改正、責令金融機構對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分等。從監管罰單的處罰金額來看，不僅總額上升，且千萬級的大額罰單頻出。全國性股份制銀行高居首位，整體受罰金額達7億元，占上半年罰款總額的51%；農商行受罰金額2.13億元，佔比15%，位居第二；城商行受罰金額1.64億元，佔比12%，位居第三；郵儲銀行系統受罰1.14億元，比五大行合計受罰的9396萬元還要多（圖2）。
圖2 各類銀行業機構受處罰金額
全國性股份制銀行和城市商業銀行佔據大額罰單榜前列。上半年超過千萬元的鉅額罰單12張，累計罰沒9.48億元，占上半年所有罰單罰沒總額的66.3%。其中，全國性股份制銀行、城商行各領4張罰單，罰單金額分別合計6.45億元和1.04億元；農商行領了2張，罰單金額合計1.04億元；郵儲銀行和工商銀行各領1張，罰單金額分別為8550萬元和1040萬元（表1）。雖然鉅額罰單數量不多，但是對整個行業的震懾作用及對受罰機構的警示作用極其明顯。
表1 上半年銀行超過1000萬元大額罰單情況
哪些區域監管強度較大
對於機構的違規行為是否予以處罰以及怎樣處罰，不同區域、不同層級的監管部門仍有不小的自由裁量權，體現了一定的監管風格和偏好差異。上半年，36個地方銀監局中，只有遼寧、西藏、青海銀監局沒有開出罰單；各省局下轄銀監分局中，西藏、甘肅、青海三地分局沒有開出罰單。不同區域監管處罰力度有一定差異，下面分東部、中部、西部及東北地區進行比較。
區域金融機構密集程度與其監管罰單佔比基本相對應。從法人金融機構的區域分佈來看，2016年東部地區佔34.5%，中部地區佔25.3%，西部地區佔31.4%，東北地區佔8.8%。不過，金融業發展以實體經濟為土壤，經濟發展水平差距使得地區之間金融機構網點數、資產規模佈局差異明顯。如表2所示，東部地區金融機構網點數、人員數和資產佔比均高於其法人機構數佔比，金融資源主要集中在東部經濟發達地區。而從受處罰金融機構的區域分佈來看，東部地區和東北地區罰單佔比與其網點數佔比基本一致；中部地區受罰機構佔比高於其網點數佔比，西部地區受罰機構佔比低於其網點數佔比，可以推斷中部地區處罰力度高於西部地區。
中西部地區監管部門更加註重對個人的追責。43%的銀行業金融機構從業人員集中在東部地區。但是從受處罰的個人佔比來看，中部地區和西部地區佔比分別達到36.6%和35.1%，明顯高於其從業人員佔比（21.5%和24.5%），一定程度上反映了中西部地區監管部門對個人責任的追究力度要大於東部和東北地區。例如，陝西銀監局對陝西省農村信用社聯合社的處罰追究了11人的責任，山西臨汾銀監分局對霍州市農村信用合作聯社的處罰中追究了13人的責任，衡陽銀監分局對衡陽農村商業銀行的處罰中追究了11人的責任。
不同機構在各大區域受處罰頻次構成差異較大。政策性銀行單位及個人受處罰主要集中在東部和中部地區；五大行受處罰的地域分佈較平均，與其網點在全國的廣泛分佈相對應；郵儲銀行在中西部受處罰比重較高；股份行和城商行主要在東部地區受罰居多，與兩類銀行主要位於東部地區的地域佈局特徵相對應；農商行和農信社罰單主要集中在中西部地區，關鍵也在於這類機構在中西部地區較為集中；村鎮銀行收到的罰單以東部和中部為主；外資銀行罰單6張，5張在北京、上海、廣東，還有1張源自四川（圖3）。
圖3 各類機構受處罰的區域分佈構成
哪些行為容易遭受處罰
《中國銀監會行政處罰事項目錄》列出的處罰項目共269項。為了便於比較，本文將上半年銀行業監管處罰事由大致歸納為十四類，分別為違反審慎經營規則（“嚴重違反審慎經營規則”屬於兜底性規定，此處主要是指罰單未披露其他信息的情況）、貸款業務管理（包括違規發放貸款、“貸款三查”不嚴、貸後管理不嚴、貸款支付管理違規、貸款資金用途不當、以貸轉存/虛增存款等）、同業業務、理財業務、票據業務（包括票據保證金來源違規、貿易背景審查不嚴、超越授權簽發銀行承兌匯票等）、違規開展業務、違規收費（主要是向借款人轉嫁抵押評估費用和抵押登記費用以及違規向客戶轉嫁成本）、業務指標管理（主要是授信集中度超過監管規定等）、信息披露不當（主要是財務信息、監管報表、風險案件信息等隱瞞不報、延遲報送和虛假報送等）、不良貸款相關（主要是貸款五級分類不準確、不良貸款虛假出表等）、關聯交易、內控管理不嚴謹、高管任職資格未經審批以及員工管理等。單張罰單的處罰事由可能涉及幾個方面，本文統計上半年處罰事由共計1581條，其中貸款管理不當佔37%，是監管重點關注的領域，也是各類機構受處罰最主要的原因；票據業務、內控管理、同業業務分列二三四位，反映了違規開展同業、理財業務仍是銀行業亂象重災區；針對內控失效的監管則是今年亂象整治的重點，也是罰單較集中的領域（圖4）。
圖4 監管處罰事由分類統計情況（單位：項）
政策性銀行除貸款管理外主要因信息披露和違規開展業務受罰。上半年政策性銀行共收到32張罰單，國家開發銀行、農業發展銀行和進出口銀行均有涉及，覆蓋率100%。處罰事由35項，主要是貸款管理問題15項，信息披露6項（主要是違規發送確認不實業務報文），違規開展業務5項（主要是違規對外提供擔保），內控管理5項，違規收費和轉嫁費用3項。沒有涉及同業、理財、票據等業務方面的違規，相關業務指標及不良貸款管理也沒有受處罰事宜。整體而言，政策性銀行在合規方面相對較謹慎（圖5）。
圖5 政策性銀行監管處罰事由分類統計（單位：項）
大型銀行除貸款業務管理外，內控管理失效是受罰的重要方面。上半年五大行共收到罰單228張，工農中建交五家行均有涉及，覆蓋率100%。處罰事由253項，主要為貸款管理問題（86項）、理財業務（43項）、內控管理（30項）和違規收費與費用轉嫁（26項），沒有涉及業務指標超過監管要求的處罰。郵儲銀行共收到罰單96張，處罰事由111項，主要為貸款管理問題（49項）、內控管理（30項）和票據業務（12項）。沒有涉及同業業務、業務指標超過監管要求、關聯交易、不良貸款管理等方面的處罰（圖6）。
圖6 五大行和郵儲銀行受監管處罰事由分類統計
（單位：項）
全國性股份制銀行除貸款業務外，因票據和同業業務處罰為主。上半年全國性股份制銀行共收到罰單137張，特別是銀保監會機關的10張罰單有9張都是開給了全國性股份制銀行。處罰事由205項，主要為貸款管理問題（78項）、票據業務（37項）和同業業務（20項）。除了業務指標管理沒有受處罰外，其他方面均有收到罰單。由於監管對票據業務、同業業務的處罰金額普遍較大，這也是導致全國性股份制銀行罰單總金額較高的原因之一（圖7）。
圖7 全國性股份制銀行監管處罰事由分類統計
（單位：項）
地方銀行除貸款管理業務外，受處罰事由差異較大。上半年城商行共收到罰單169張，涉及48家城商行，占城商行法人機構總數的35.8%。處罰事由203項，主要為貸款管理問題（73項）、票據業務（48項）和同業業務（17項），因內控管理失效和員工管理不力受罰也達到12項和11項，其他各個方面均有受罰。農村商業銀行共收到罰單361張，涉及161家農商行，佔農商行法人機構總數的14.5%。處罰事由397項，主要為貸款管理問題（128項）、超指標（53項）、同業業務（43項）及信息披露（26項），除了未因關聯交易違規受罰外，其他各個方面均有受罰。農信社共收到罰單182張，涉及55家農信社，佔農信社法人機構總數的5%。處罰事由230項，主要為貸款管理問題（121項）、內控管理（22項）及員工管理（16項），除了未因違規收費和關聯交易違規受罰外，其他各個方面均有受罰（圖8）。
圖8 地方銀行銀行監管處罰事由分類統計（單位：項）
其他。上半年村鎮銀行共收到罰單62張，涉及34家村鎮銀行，佔村鎮銀行法人機構總數的2.4%。處罰事由78項，主要為貸款管理問題（24項）、超指標（12項）以及內控管理（9項），除了未因違規收費和關聯交易違規受罰外，其他各個方面均有受罰。外資銀行領受的6張罰單中，非現場檢查報表遲報漏報、部分理財產品未實行“三單管理”、網站發生非法入侵等風險事件、人民幣流動性比例低於法定要求、票據業務嚴重違反審慎經營規則、辦理貸款業務中違規向小型企業收費各佔其一。
基本結論與啟示
隨著銀行監管信息透明度的不斷上升，銀行業金融機構既要善於解讀監管文件，也要時刻關注處罰動態，確保自身發展符合監管要求。
銀行業監管嚴厲處罰已經成為常態，僥倖心理尤需避免。2018年銀監會4號文明確提出要形成“整改—評估—整改”的長效機制和常態化監管，培育銀行“不能違規、不敢違規、不願違規”的合規文化。強監管、嚴監管是不變趨勢，更沒有對不同機構區別對待之說。無論是全國性的政策性銀行、五大行、郵儲銀行、全國性股份制銀行，還是城商行、農商行、農信社、村鎮銀行以及外資銀行，上半年均受處罰。只是不同類型銀行金融機構受處罰的事由差異較大，大型銀行在同業等業務方面受到監管關注較多，中小型銀行因內控管理方面受罰情況較多，客觀體現了機構間業務發展重心、內部管理水平的實際差距，同時也為機構強化合規經營點出了改進重點。在監管不斷趨嚴的背景下，銀行如果試圖通過逃避監管來拓展業務，必將面臨嚴重的監管處罰。
監管政策執行力度的區域差異淡化，監管套利空間壓縮。2018年銀監會4號文進一步強調了對監管機構職責的要求，對監管者的問責強化，意味著未來監管政策執行力度的區域差異將進一步縮小。上半年，監管罰單的區域分佈與銀行業金融機構數量的區域分佈基本一致。不過各地監管部門的處罰風格仍有一定差異，中西部地區監管部門針對個人的罰單較多，就同一違規事項追求個人責任的範圍和力度較大；東部地區監管部門罰單主要以處罰機構為主。同時，東部地區監管部門針對機構同業業務等方面的處罰較多，西部地區監管部門針對機構內部管理的處罰較多。
監管處罰事由緊扣階段性政策重點，政策引導方向需關注。基於2017年監管風暴的全面排查，銀監會《2018年整治銀行業市場亂象的工作要點》明確了8大項22小項的具體監管推動要點。這些要點在上半年的罰單中已經得到充分體現。關於信貸管理不當的處罰頻率較高，其中關於貸款資金流向管控不力的追責，與監管部門一再強調的促進資金迴歸實體、防止脫實向虛遙相呼應；對同業、票據、理財業務的嚴監管不變，金融體系內部去槓桿、去通道、去鏈條持續；對內控管理、信息披露、不良貸款真實性以及關聯交易的關注則明顯上升，對貸款質量真實性的關注上升。特別是對內控失效的整治力度很大，2018年以來備受關注的浦發銀行違規放貸案、武威郵儲銀行違規票據案中，均涉及了公司治理不健全、內控嚴重失效的問題。隨著監管政策的落地，銀行系統曾經非正常的業務模式只能選擇出清，只有儘快適應新規則，以合規為基礎謀出路，金融機構才能真正提升競爭力、增強生命力。
作者單位：海南銀行、海南南海金融研究院
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