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美國是如何評估外部威脅的？威脅評估如何影響美國大戰略的轉變？當前，學術界研究威脅評估主要存在理性主義、政治心理學和社會文化三種代表性路徑。文章試圖構建一個美國威脅評估的新解釋模式，用來考察其大戰略轉變的過程。文章認為，美國威脅評估的本質是決策者對外部威脅的認知，並在此基礎上制定外交政策的過程，因此，以總統為首的決策者從一開始就起著關鍵作用。美國的威脅評估包括兩個過程：一是雙向互動過程，即最高領導人如何看待外部威脅，以及核心組織部門和組織成員如何看待外部威脅，這兩個過程分別是自上而下和自下而上的。二是次序傳遞過程，即美國政府最核心的部門的威脅評估傳遞到外圍部門，或外圍部門的威脅評估塑造核心部門。雙向互動和次序傳遞共同作用，形成了威脅評估的共識生成機制。探究這一機制，有利於我們理解2006年以來美國大戰略從以打擊恐怖主義為重心，轉變為兼顧打擊恐怖主義和應對中國崛起，再轉變為以應對中國的長期戰略競爭為重心的過程。
本文作者系盤古智庫研究員、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員左希迎，文章刊發於《當代亞太》2018年第 4 期，轉載自人民大學國政評論公眾號。
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對大國而言，準確評估外部安全威脅並及時進行戰略調整，是維護其利益和地位的基本前提。對外部安全威脅的評估涉及多個部門和多種利益，決策者的利益訴求和威脅認知也是多元的，並且經常存在衝突。在漫長的決策進程中，外部環境瞬息萬變，各種干擾因素不斷出現，信息扭曲也經常發生，評估外部威脅也就成了一件充滿艱難與挑戰的工作。
“九一一”事件發生後，美國相繼在阿富汗和伊拉克發動了兩場反恐戰爭，促使其確立了以反恐戰爭為戰略重心。事實上，這兩場反恐戰爭在美國國內形成了支持繼續戰爭的利益格局，這種訴求潛移默化地影響著政策制定，並試圖進一步塑造美國大戰略的走向。然而，隨著外部環境的變化，美國對外部安全威脅的評估發生了重大轉變。在奧巴馬政府時期，美國逐步從伊拉克和阿富汗撤軍，並推出“亞太再平衡”戰略，以應對所謂中國崛起的挑戰。在這一時期，美國同時將打擊恐怖主義和應對中國崛起作為戰略重點。特朗普上臺以後，進一步調整美國的大戰略，將國家間競爭而非恐怖主義作為美國國家安全的首要考慮，將應對所謂“修正主義”的中國挑起的長期戰略競爭作為大戰略的重心。
那麼，美國是如何評估外部安全威脅的？美國的大戰略是如何從打擊恐怖主義轉變為應對中國崛起的？哪些因素塑造了美國威脅評估轉變的政策過程？回答這些問題至關重要，因為它涉及2006年後美國大戰略的重大轉變，更關係到美國對華戰略的謀劃。如果追根溯源，美國大戰略之所以出現如此重大的轉變，其中緣由錯綜複雜。是因為美國總統踐行的自身戰略設想？還是因為一些智囊在外交政策制定過程中的力推？是因為外交精英的戰略辯論？還是因為總統身邊的小團隊與軍方之間博弈達成的結果？深入探討以上問題具有重大的理論意義與現實意義，它不僅有助於我們考察美國大戰略調整的深層次原因，還有利於我們探究美國外交戰略的連續性問題，以把握美國安全戰略制定的深層機制。本文試圖從威脅評估入手，考察美國大戰略轉變的全過程。
一、對威脅評估的既有研究
外交政策是一個動態的過程，需要適時調整，因而威脅評估往往與戰略調整密切相關。在某種程度上，威脅評估是國家戰略行為的邏輯起點，如果這一過程出現問題，外交戰略將很難成功。對於如何評估威脅，以及哪些因素影響威脅評估，學術界的研究成果斐然，已經有大量成熟的研究。總體而言，當前學術界研究威脅評估主要存在理性主義、政治心理學和社會文化三種代表性的路徑。
（一）理性主義的路徑
以現實主義為代表，國際關係研究中長期存在一種理性主義的路徑，即假定行為體是理性的，可以通過自我智識來權衡利弊，以某種最佳途徑來實現自我某種功能性的最優目標。在理性主義的路徑下，對國家如何進行威脅評估的研究呈現出高度的連續性，在戰爭與衝突、威懾與強制、結盟與制衡以及危機管理等諸多涉及國家戰略行為的領域取得了眾多成果，至今仍然充滿了學術生命力。理性主義普遍關注的問題是，領導人在信息不完全的狀態下容易因評估錯誤而走向戰爭或衝突。那麼，有哪些因素影響國家的威脅評估？什麼因素導致了國家的威脅評估出現了偏差？在理性主義的路徑下，學術界主要關注三個層面的因素。
首先，關注實力的分佈與轉變對威脅評估的影響。探討實力和意圖對國家行為的影響是現實主義的基本特徵。相對而言，對威脅評估的研究主要集中在傳統安全領域，尤其是在戰爭與衝突的原因上。在這其中，學者試圖找到威脅評估與衝突之間的關聯，特別是其對決策的影響。隨著世界格局的變化和學術研究不斷取得進展，關注實力的分佈與轉變對威脅評估影響的研究逐漸集中到兩個議題上。
其一，國家如何評估威脅以制衡其他國家。相對而言，早期的研究更加關注權力均衡及其帶來的威脅，以及權力結構對國家威脅評估的影響。在冷戰這一特定歷史時期，美蘇領導人對權力和威脅的認知和評估是影響外交決策的關鍵。換言之，國際結構帶來的壓力迫使國內政治精英對外部威脅進行評估，然後制定是否要制衡對方的戰略。公允來講，對於權力制衡的研究相對單一，理論機制也較為簡單。如果將威脅評估置於選擇聯盟進行外部制衡的維度，我們對國家行為的考察將更加深入和透徹。斯蒂芬·沃爾特（Stephen M. Walt）調整了研究的視角，他認為，國家結盟主要是為了制衡威脅，而非制衡權力，其中，威脅評估主要基於綜合實力、地緣的毗鄰性、進攻實力和侵略意圖四個方面。該研究豐富了我們探討威脅評估與制衡機制之間關係的理論空間。冷戰結束之後，隨著美國成為唯一的超級大國，學術界出現了對其他大國為何不制衡美國的討論。有學者認為，一個國家是否制衡另外一個國家，取決於其對該國的威脅評估水平：威脅評估越低，越容易採取結盟的方式來制衡。總體而言，這一系列的研究在一定程度上拓展了我們對威脅評估的認知層次。
其二，權力變遷與威脅評估的內在關係。國家興衰是人類社會無法迴避的規律，不管是在全球層面，還是在地區層面，權力的變遷是一種普遍現象。總體而言，通過國家現有的軍事力量來判定其是否具有威脅，這是最為基本、也是最為重要的研究路徑。如果在理論議題上進行分類，學術界一般將權力變遷的政治現象集中在霸權國和崛起國，以及維持現狀國家和修正主義國家。霸權國和崛起國這兩個概念聚焦於國家力量的格局，特指國際體系中的權力轉移，探討的是衰落中的霸權國與崛起中的大國彼此的威脅判定與戰略互動。權力轉移理論對這一問題的討論具有強大的解釋力。隨著近年來中國的崛起，對中美之間權力轉移的理論解釋成為研究熱點。特別是對於“中國威脅論”的研究，基本代表了國際社會對中國崛起的憂慮。在某些理論家看來，崛起國對霸權國的挑戰幾乎是必然的、宿命的，結果也必然以走向衝突或戰爭的悲劇而收場，這是因為大國視彼此為威脅，也無法瞭解彼此意圖，只有成為體系中最強大的國家才能保證安全。他們認為，在當前國際社會中，崛起中的中國正在威脅美國的地位和安全，而美國也越來越視中國為一個持久的威脅。由霸權國和崛起國的分類可以推出維持現狀和修正主義兩種國家類型，這種分類更加關注威脅評估和意圖判定，即是否有意打破既有的權力格局。具體到中國崛起領域，有些學者認為，中國的戰略文化是進攻性的，這一觀點往往把中國視為巨大的外部威脅和一個“修正主義國家”。有學者甚至認為，中國軍隊影響力的上升令中國越來越好鬥，中國領導人在戰略文化上對“防禦的崇拜”會將對外使用武力合理化為防禦措施。
其次，考察國內結構對威脅評估的塑造。學術界對威脅評估的研究還有一條路徑，即主要考察政治制度、政治精英和社會結構等國內因素如何影響威脅評估，這一路徑主要涵蓋兩個方面的研究。一方面，國內政治對威脅評估的影響。蘭德爾·施韋勒（Randall Schweller）認為，國家在面對外部威脅時是否決定製衡他國，受到精英共識、政權脆弱性、社會凝聚力和精英凝聚力四個因素的影響，政治精英依據這四個因素對成本和風險進行的計算，最終決定了該國是否有意願制衡其他國家，以應對外部威脅。同樣，基於制衡理論，有學者認為，絕大多數中東國家在結盟時首先考慮的是外部意識形態和政治因素對國內統治穩定的威脅，而非地緣的毗鄰性、進攻實力和侵略意圖等因素。也有學者認為，高級官員厭惡相對力量、國際地位和威望等感知損失，這導致了大國對外部的干預，以避免危險發生。換言之，當領導人感知到了損失的風險時，往往傾向於選擇更具風險接受的干預戰略。中國學者樊吉社則提出，對威脅的評估和國內政治鬥爭是影響美國導彈防禦政策的關鍵。歸納起來，這些學者或者關注總統個人及其顧問團隊組成的小集團在威脅評估和決策過程中所發揮的關鍵作用；或者探討國內某些部門如何評估威脅。另一方面，對威脅通脹（threat inflation）原因的考察也是學術界研究的重點。在現實世界中，不同國家之間的戰略互動容易誇大威脅，並有可能形成威脅通脹的局面。不管是引發美國介入越南戰爭的“多米諾骨牌”理論，還是“九一一”事件之後美國誇大威脅，接連發動阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，威脅通脹現象時有發生。究其根源，美國外交政策中的威脅誇大與國內政治密切相關，往往取決於精英如何看待及利用威脅。例如，小布什政府中的好戰分子成功利用了總統操縱公眾的能力，通過欺騙新聞媒體和誤導公眾，建立公眾對入侵伊拉克的支持，從而成功實現了其政治意圖。
最後，探討承諾、信號與威脅評估之間的關係。在國際政治中，國家之間如何傳遞信號直接塑造國家的互動模式。在大國政治中，尤其是在戰爭、衝突和威懾領域，國家需要向對方傳遞準確的信號，以形成可信的戰略承諾，這關係到其他國家如何看待彼此地位，如何判斷戰略意圖，如何評估外部威脅。在這些學者看來，信號和承諾是重要的，因為所有國家的決策都是依賴於政治精英對外部威脅的判斷，發出信號和接收信號就成為威脅是否被感知的關鍵。需要指出的是，探討承諾、信號與威脅評估之間的複雜關係不能忽視兩個趨向：一是國家有強烈的動機虛張聲勢，誇大自身的國家實力和戰略決心，同時極力掩飾自我弱點。有學者認為，國內觀眾成本和國際觀眾成本對一個國家的戰略行為有著深遠的影響，如果發出的威脅只產生了少量觀眾成本，政府將有更大餘地踐行虛張聲勢行為。二是國際政治現實使得安全兩難經常發生。這是因為，國家的意圖往往很難判定，而一旦雙方無法準確判定意圖，必然引起信號發送和接收的困難，進而帶來威脅評估的紊亂。這兩種情況的出現，都在一定程度上增加了國家互動模式的複雜性和不確定性。
理性主義的路徑主要討論國家實力、國內結構、信號與承諾三個因素與威脅評估之間的關係。綜合以上討論，理性主義路徑有三個優點：其一，以成本和收益的盤算為核心，考察國家實力變化、國內結構情況以及信號傳遞和戰略承諾如何塑造國家對成本和收益的敏感性，在此基礎上考察威脅評估的機制，因此更加貼近國際政治現實。其二，該路徑關注的因素比較宏觀，能從整體上把握威脅評估機制的發展趨勢。其三，不管是國家實力還是國內結構，抑或信號與承諾，這些因素都是動態的，因此這一路徑還可以考察風雲詭譎的局勢變化，歷史地探究國家的威脅評估進程。當然，這一路徑也有一些無法避免的缺點。例如，作為一種客觀存在，如何評估國家實力和國內結構並無統一的標準，很多時候這是一個主客觀兼容的領域，如何操作化始終是一個難題。再如，這一路徑非常注重分析政治精英的決策過程，而事實上，這勢必要研究領導人的個性和偏好，如果無法深入到這一層面而僅侷限於描述事實，則顯得宏觀有餘而微觀不足。
（二）政治心理學的路徑
前文在討論承諾、信號與威脅評估之間的關係時，已經深入到政治心理學的領域，這些研究在一定程度上實現了理性主義與政治心理學路徑的對接。也就是說，所謂的路徑區別，只是我們為了便於研究而進行的區分，真正的研究遠比我們的分類更為複雜，並且沒有清晰的界限。
考察決策者的認知，無法迴避赫伯特·西蒙（Herbert Simon）對於有限理性的開拓性認識。特別是自20世紀70年代認知心理學革命以來，心理學被廣泛應用於國際關係研究，知覺、記憶、意象、隱喻和語言等人類心理過程成為考察外交決策過程的重要因素。羅伯特·傑維斯（Robert Jervis）對知覺與錯誤知覺的開創性研究，將國際政治心理學帶入一個新的時期。從政治心理學的路徑考察國家如何評估威脅主要強調兩點：其一，政治心理學路徑關注決策者，包括領導人、政治精英或決策小集團，通過分析他們的心理探討威脅評估的進程。其二，對威脅的評估主要包括兩個層面，即決策者對國家能力與意圖的認知。總之，在政治心理學路徑內，學者主要從決策者的認知和情感兩個維度來考察國家如何評估威脅這一問題。
認知的視角主要關注的是決策者的威脅認知和錯誤知覺。一般而言，對威脅認知的研究主要集中在操作碼、意象、信息處理和歷史類比等主要領域。首先，操作碼被廣泛應用於外交政策分析，旨在將決策者的戰略行為編碼，然後探尋其政治信仰與政治行為之間的關係。例如，馮惠雲通過操作碼得出結論，中國的戰略文化是防禦性的，從戰略意圖上來看是一個維持現狀的國家。其次，考察意象對決策者威脅評估的影響。意象指決策者對自我的知覺過程，國家在意象管理時有強烈的動機進行戰略欺詐。在利用意象理論來解釋霸權國行為時，有學者就認為，霸權國可以通過言語宣示來展示其地位，而這對於崛起國與霸權國兩者之間的威脅評估有著重大的影響。總體而言，在戰爭、衝突、威懾、脅迫、強制外交和危機管理等行為中，政治精英主要基於現有力量態勢和未來力量態勢來評估，信息處理在其中扮演重要角色。最後，歷史類比也是評估外部威脅的重要方法。有學者認為，政治精英可以從歷史中學習，歷史類比可以幫助決策者準確判斷其所面臨的外部環境，也有助於其評估外部威脅，預防政策選擇帶來的風險。因此，通過歷史的對比和學習，在對外決策時可以形成對對手的威脅層級和信譽程度的判斷。當然，對歷史的考察也存在威脅時滯的問題，從而在一定程度上干擾決策者對威脅評估的校準。
國際政治心理學的另外一個維度是情感因素對威脅評估的影響。根據這一維度的觀點，決策者都是有著豐富的感情的。換言之，學術研究中將個人假定為理性的只是一種理想主義狀態，在現實中，每個人都會或多或少受到情感因素的影響，在外交決策中，更是難以將這些因素排除在外。有學者認為，國際政治中的情感可以分為狀態情感和基調情感，兩者對於個人行為的作用模式是不一樣的。情感因素對威脅評估的具體研究，主要集中在以下幾個方面：其一，關注榮譽對一個國家決策的影響。有學者考察了國家對榮譽和象徵性因素的追求，並分析了它們與戰爭之間所具有緊密關係。其二，探討憤怒和誠意等因素對威脅評估的影響。有學者認為，憤怒、焦慮等情感因素可以傳遞戰略敏感信息，讓行為體在互動中彼此熟悉偏好；而誠意信號表達則可以成為表達善意、推進戰略信任的重要途徑。其三，思考恐懼對威脅評估的作用。例如，唐世平認為，恐懼有利於提升決策者對外部威脅判斷的敏感性，這有利於國家進行戰略調整，以適應國際社會的安全環境。其四，道歉與和解的政治學。國際社會中存在一些宿敵，它們或者曾兵戎相見，或者曾有屠殺和征服等歷史記憶，根據學術界的研究，它們在彼此評估對方時曾出現一定的偏差。也就是說，由於國家之間存在芥蒂，往往會影響國家之間的威脅評估，而和解解決了這一問題。
總體而言，國際政治心理學路徑關注決策者的認知和情感，考察這些因素對於決策的影響。這一路徑有兩個巨大的優點：其一，從微觀層面考察威脅評估過程，有利於我們理解決策者的選擇動機和影響因素，這就在一定程度上彌補了以往研究的不足。其二，分析威脅評估時，國際政治心理學路徑拋棄了以往堅持決策者是理性的假定，這更接近國際政治的現實情況。當然，這一路徑也存在一些不足之處，例如，在國際政治領域，如何將認知和情感更準確地操作化，這始終是一個巨大的挑戰。
（三）社會文化路徑
社會文化同樣能夠影響一個國家對外部威脅的評估。因地緣、氣候、歷史和經濟發展水平等因素的差異，不同國家形成了形態各異的社會文化，這些社會文化潛移默化地塑造著決策者的行為模式。從學術史來看，從社會文化來研究國家如何進行威脅評估一直是學術研究中不可缺少的部分，但是相對而言，在冷戰的背景下，這一路徑受重視程度不夠。直到冷戰結束，隨著建構主義國際關係理論的興起，學術界開始重視社會文化路徑的獨特意義，進而提出了一些富有創見的觀點。總體而言，學術界主要關注文化因素、學習行為和制度性規範因素對決策者威脅評估的作用。
首先，文化因素能夠影響決策者的威脅評估。在一個社會中，其社會結構和社會文化能夠塑造決策者對威脅的看法，就其影響因素來說，身份、軍事學說和意識形態三個因素有著重要的意義。對於身份的研究因為建構主義的興起而受到重視，對身份與國家利益關係的研究逐漸深入。有學者認為，一個國家的國內身份對其外交政策有著深刻的影響。在外部威脅認知上，共有身份會降低威脅評估的層次，提高合作的水平。而其他一些身份特徵反而會強化對外部威脅的認知。例如，東盟國家對中國的身份定位會影響其戰略選擇。再例如，當前日本追求“正常國家”的身份，這一迷思使得日本在戰略取向上越來越傾向於零和思維，在外交政策上採取進攻主義、主動塑造國際事務的外向性姿態，導致了其戰略偏好向現實主義的重大轉變。軍事學說（military doctrine）也對威脅評估有著重要的影響。軍事文化是制度文化的特定形式，它提供了一種新的視角來觀察和分析文化如何起作用，如何與國家和社會互動。從組織結構和組織文化上來看，職業軍事機構往往尋求最大的自主權和資源支持，往往堅持通過進攻性行為或發動戰爭來解決衝突，這些軍事學說成為影響威脅評估的重要因素。軍事學說的發展，更容易從文化的角度來理解。不管是自身的軍事學說，還是對手的軍事學說，這其中包含著決策者對國家利益、國家實力、技術水平和地緣環境等因素的綜合考慮，潛移默化地或直接地塑造著國家之間的威脅評估。此外，意識形態也會影響一個國家對外部威脅的評估。尤其是國家內部組織的意識形態，以及軍事組織文化，特別是其對進攻或者防禦的偏好，都會在一個國家的威脅評估過程中發揮關鍵作用。
其次，向歷史學習的行為能夠影響一個國家的威脅評估機制。學習行為分為正面學習和負面學習兩種。前者是指學習自己國家，尤其是他國的成功之處，包括其他國家的戰略政策、先進技術、組織制度和文化觀念。後者意指從本國和他國的歷史經驗中吸取教訓，避免以往所犯的戰略失誤。很多理論家很早就意識到對經驗和教訓的學習行為會影響一個國家的威脅評估，進而改變對國家利益的定位。各國在制定外交政策時，往往會參考歷史上某些特定的情勢，汲取這些危機中的教訓。例如，對於崛起中的大國而言，德國發動二戰的教訓時刻提醒決策者。對美蘇等擁核大國而言，古巴導彈危機的陰影難以迴避，其中的歷史教訓警鐘長鳴。對於中美兩國而言，朝鮮戰爭的代價極其高昂，這使得兩國盡力避免在外部威脅評估上的誤判，以避免再次陷入戰爭。對美國而言，越南戰爭的教訓極其深刻，避免重蹈覆轍時刻提醒著美軍。對中國而言，第三次臺海危機促使自身進行反思，重新評估臺海局勢和美國的決心，在此基礎上形成了美國所謂的“反介入”與“區域拒止”戰略。這些歷史案例，無疑給我們提供了理論創造的基本素材。
最後，制度性規範因素也會影響一個國家的威脅評估。制度性規範包括國際和國內兩個層面的因素：在國內層面，在民主和平論看來，一個國家是否民主往往會影響其威脅評估——民主國家解決內部衝突的方法是妥協，而不是把對手消滅，這種民主政治的規範在與其他國家的關係中得到了外部化，因此，民主國家之間通常會根據民主價值觀，理性地與對方和解。因此，考察一個國家內部的規範，尤其是這個規範可能外溢到國際社會時，它不僅會成為塑造自身威脅評估的因素，也會成為其他國家進行威脅評估時必須考慮的因素。在國際層面，也有一些規範會改變國家進行威脅評估的進程。二戰以後，包括主權觀念、人權觀念、自由貿易和防止大規模殺傷性武器擴散等理念深入人心。以核不擴散機制為例。該機制形成了一種規範性壓力，迫使各國精英和決策者謹慎評估核武器，從而使其選擇了一種核剋制之路。
綜合社會文化路徑的既有研究，文化因素、學習行為和制度性規範因素分別從不同的角度對社會文化如何影響一個國家的威脅評估進行了研究。這一路徑有利於我們從深層次上研究一國決策者如何評估威脅，相對而言比較宏觀。此外，這一研究路徑還致力於考察現實問題之外的因素，特別是身份、軍事學說、意識形態、歷史記憶和制度性規範的重要作用。相對而言，這些因素較少地考慮權力、利益和技術因素，因而有助於我們理解潛意識裡的行為模式。
二、美國威脅評估的過程與機制
美國的威脅評估是一個複雜而漫長的過程，決策者要面臨多變的外部環境和艱難的自我選擇。為了使研究具有可行性，需要對這一過程進行簡化處理。研究美國的威脅評估還具有一定的特殊性：其一，美國是一個超級大國，其國家利益分佈在全球各地，外部威脅不僅數量巨大，而且情況複雜。其二，美國擁有獨特的政治體制，其決策程序與其他國家相比有鮮明的特徵，以美國為樣本構建的理論，僅僅能解釋部分世界。因此，有必要歸納並提煉美國的行為模式，考察其威脅評估的進程，進而構建一個新的理論模式。
（一）決策者與威脅評估
威脅評估的本質是決策者對外部威脅的認知，並在此基礎上制定外交政策的過程。以總統為首的決策者從一開始就扮演著關鍵角色，因此有必要考察什麼因素影響美國決策者的威脅評估。在對威脅評估的既有研究中，路徑選擇多種多樣。相對而言，判斷對手威脅是否可信，關注過往行為和現實權衡是兩種比較有代表性的理論路徑。根據這些研究，一個國家的決策者在評估外部的威脅時，或者依據其過往表現來判定，或者根據現實力量對比來權衡。然而，這些研究往往將過往行為和現實權衡置於對立的地位，鮮有在理論上將二者將有機統一的研究。本文致力於將威脅評估時考察過往行為和現實權衡兩種路徑整合，在此基礎上試圖發展一個解釋美國威脅評估的新理論。
在威脅評估時，現實權衡與過往行為是可以融合的。外部威脅的大小可以通過力量、意圖和歷史記錄三個因素來界定，由此，現實權衡包括的是力量和意圖兩個因素，而歷史記錄是一個國家的過往行為。現實權衡主要是針對對手的軍事力量進行一個基本的盤算，這主要是指其進攻實力。此外，對意圖的評估也是現實權衡的重要組成部分，即對手是進攻性的還是防禦性的，其戰略的具體內容是什麼，其戰略是否會威脅到自身生存，這種威脅是否緊迫。歷史記錄主要是指根據對手的過往行為來判斷其是否對自身構成了威脅。如果將過往行為與現實權衡結合起來看，在評估威脅的過程中，兩個因素髮揮作用的階段不一樣。現實權衡更多出現在評估威脅的最初階段，其後才是依據過往行為評估對手是否具有威脅，這兩者是存在次序關係的、是可以融合的。
對決策者而言，其對外部威脅的認知主要是判定對手的力量多大，其意圖是否具有進攻性，其歷史記錄是否具有潛在風險。然而，現實權衡和過往行為所起的作用卻是截然不同的。由於現實權衡是威脅評估的最初階段，其作用是框定威脅評估的範圍。換言之，在威脅評估時，決策者首先需要評估對手的實力和意圖。對決策者而言，最先考慮的是既有格局對自身的威脅，這些威脅存在兩種情況：其一，威脅的大小可能僅僅能夠被框定在一個區間，無法做到完全準確。其二，威脅的作用方向也可能難以確定，呈現出模糊的狀態。之所以會出現這兩個問題，原因之一在於決策者難以獲得完全的信息，這會干擾決策者的判斷；原因之二在於決策者的理性是有限的，對意圖的判斷充滿了不確定性。也就是說，儘管現實權衡框定了威脅評估的範圍，但這個範圍是模糊的，是不夠清晰的。在此背景下，過往行為將發揮校準的作用。現實框定威脅評估的範圍之後，決策者將綜合對手的過往行為模式，重新審視外部威脅。就此而言，過往行為對決策者的影響更多是一種隱喻，其作用更多是一種潛移默化的塑造，是在現實權衡的基礎之上進行再評估，然後縮小選擇範圍。在性質上，這是一種校準的行為，通過比較對手的過往行為，最大程度縮小威脅評估的估算誤差，以提高威脅評估過程中的精準度。
一般而言，決策者對力量、意圖和歷史記錄的認知，受權力結構、組織文化和決策程序三個因素的影響。首先，美國大戰略的決策機構是相對穩定的。研究外交政策，必須打開國家這個“黑匣子”（blackbox），考察政治精英如何評估外部壓力，唯有如此，方能擁有足夠的變量來建立和檢驗理論。羅傑·希爾斯曼（Roger Hilsman）等人認為，美國在防務政策上的權力結構是分層的，總統、總統的顧問、政治任命官員、國會和行政官員是內層，利益集團和新聞媒體是第二層，公眾輿論和選民是外層。也有學者將權力機構的內層具體到國家安全委員會、管理與預算辦公室、國務院、國防部、中央情報局、聯邦調查局和國土安全部。在普遍意義上，除了總統外，國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席和國家安全事務助理是最為重要的決策者。不過，總統可以根據需要賦予某些高級官員以關鍵性的地位，以改變既有權力機構。在這種情況下，一些關鍵性角色的作用就非常凸顯，其知識結構、個人偏好、成長經歷和價值觀念成為決策的重要因素。
其次，組織文化也會影響決策者對威脅的認知。從美國的歷史來看，美國的共和傳統、盎格魯—撒克遜式自由主義和民主式的人人平等觀念深刻影響著其軍事組織。具體到對外部威脅的評估上，有兩種情況至關重要：一方面，如果美國決策層形成了一種主導性的組織文化，它往往無形中影響著決策者的威脅評估。例如，里根政府時期的舊保守主義和小布什政府時期的新保守主義，尤其是後者，在決策層形成了價值觀念相近的“火神派”（Vulcans），在安全上誇大美國面臨的外部威脅。另一方面，軍方的組織文化是尋求最大的自主權和資源支持，傾向於堅持通過進攻性行為或發動戰爭來解決衝突。因此，這些組織的領導人在危機中會誇大外部威脅，以實現其政治目的。
最後，決策程序的差異也會影響威脅評估。從政策過程來看，美國的安全決策存在諸多模式。綜合理論研究與現實態勢，協商模式、官僚政治模式和小集團模式最為重要。其一，協商模式是指總統作為一個仲裁者，對各個部門提出的方案進行權衡利弊，協調分歧，最終形成被大多數接受的政策方案。這種決策模式以肯尼迪政府時期最具代表性，其對外部威脅的認知更多是一種各部門的綜合。其二，官僚政治模式是一種廣泛存在的決策模式。各部門的領導人根據組織賦予的權力和自身的能力界定利益，努力維持官僚組織的自主性和利益，通過與其他組織領導人討價還價、互相讓步而制定和執行外交政策。因此，在威脅評估上，更多是各部門領導人根據個人影響力相互討價還價的結果。其三，小集團模式是指外交政策由少數幾個決策者把控，其決策過程一般是秘密的。在尼克松政府時期，尼克松和基辛格為了避免外交政策的機械化，形成了以二人為核心的決策圈。在奧巴馬政府中，同樣出現了一個總統核心圈，把持著外交政策的制定。在理論研究中，小集團模式在威脅評估上存在缺陷，它往往低估外部威脅，過於樂觀、缺乏警覺，把外部其他團體視為虛弱和不道德的。
（二）威脅評估的過程
美國大戰略中的威脅評估是一個複雜的過程。在這個過程中，從各部門的基層工作人員到總統，不同層級的組織和人員都發揮著重要作用；從國防部、國務院和總統，到利益集團、媒體和公眾輿論，不同部門與力量也都發揮著不同作用。考慮到具體的歷史進程，政府更替及一系列意外事件都會對威脅評估產生深遠影響，從而引起美國大戰略的調整。因此，準確認識美國大戰略的制定過程，必須考察各個部門在塑造威脅評估過程中的作用。
1.威脅評估的雙向互動
在外部威脅出現時，美國政府的決策者不僅需要面對如何評估的問題，還要以評估結果為基礎制定大戰略。影響威脅評估的因素繁多、過程複雜，參與主體也是多種多樣。為了研究的需要，可以化繁為簡。從威脅評估過程來看，存在兩個截然不同的互動進程：一是美國最高領導人如何看待外部威脅，並塑造核心組織部門和組織成員的威脅評估，可將其稱為自上而下的威脅評估過程；二是核心組織部門和組織成員如何看待外部威脅，然後試圖影響最高領導人，可將其稱為自下而上的威脅評估過程。
在自上而下的過程中，總統發揮著最為核心的作用。這裡，所謂“上”是指以總統為首的美國最高領導人，主要包括總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席和國家安全事務助理，另外，中央情報局局長和國土安全部部長等在某些時候、某些議題上也是重要的。儘管“水門事件”後美國總統的外事權力受到侵蝕，但是基於需要應對外部威脅的國際現實，使得總統仍然是外交政策制定中最有能力的政治力量。當然，必須指出的是，美國總統不僅僅是一個個體，除了其直轄的內閣外，美國總統制度還包括一整套制度體系，包括總統行政辦公室、白宮辦公廳、國家安全委員會和貿易代表辦公室等機構。那麼，美國最高領導人在威脅評估中發揮什麼樣的作用？筆者認為，有三種作用最為重要。
首先，對外部威脅進行定性。在美國戰略精英看來，美國外交政策的終極目的是捍衛其個人主義的生活方式，而對美國人民及其生活方式最大的外部威脅是帝國和無政府狀態。因此，判斷外部威脅的性質成為美國最高領導人的首要任務。事實上，美國在冷戰結束後對其外部威脅的判斷有一個曲折的過程。早在冷戰結束後，美國就已經把非政府組織視為對其首要地位和自由世界秩序的重要威脅。時任國務卿的瑪德琳·奧爾布賴特（Madeline Albright）指出：“世界上存在著充滿地區衝突和潛在衝突的灰色地帶，這些地區不符合任何國家的安全框架，如果不能得到妥善處理，就會侵蝕自由的基礎，對世界和平造成威脅。”小布什就任總統後，最初將中國列為美國的“戰略競爭者”（strategic competitor）。“九一一”事件後，小布什政府又重新評估了外部威脅，將恐怖主義視為其首要威脅。奧巴馬就任總統後，推出了“亞太再平衡”戰略，將打擊恐怖主義和應對中國崛起同時作為戰略重心。特朗普上臺以後，則將大國競爭作為其首要威脅。
其次，發展外交戰略的核心概念。在外交戰略層面，歷屆美國政府都會發展出一系列核心概念。在小布什政府時期，美國圍繞對華政策形成了“嚇阻”、“兩面下注”和“威懾”三個核心概念，以應對中國的軍事挑戰；在反恐上則提出了“全球反恐戰爭”和“邪惡軸心”等概念。在奧巴馬政府時期，則提出了“轉向”（pivot）、“再平衡”和“抵消戰略”等概念，以應對所謂來自中國的威脅。在特朗普就任總統後，則提出了“美國優先”和“交易”等概念。總體而言，這些概念的提出有著特定的時代背景，不僅體現了美國的戰略任務，也烙上了美國總統的個人風格。例如，小布什在反恐問題上往往體現了一定的宗教風格；奧巴馬喜歡籃球，因此其外交戰略會使用一些籃球術語；特朗普是商人，其核心概念也體現了其職業特徵。
最後，最高領導人還要進行利益協調。一方面，不同部門之間存在資源和權力的競爭，使得文官部門成為掣肘軍方的重要力量。例如，美國國務院和國防部之間常持有不同立場，從而形成了軍政關係的緊張。另一方面，不同軍種之間也有分歧，它們在軍事學說、戰略資源和組織職能上都有自己的利益，從而為了謀求更有利於自身的資源和地位進行競爭。由此，美國最高領導人需要加強文官控制，對各部門和各軍種之間的競爭進行協調和分配，推動妥協的形成，進而形成相對均衡和健康的格局。
那麼，哪些因素影響美國最高領導人進行威脅定性，發展外交戰略的核心概念，以及進行利益協調？有三個因素不能忽視：其一，總統的個性與偏好。美國曆任總統都有著鮮明的個性，其在哲學信念和操作信念上都存在很大差異。這些信念體系主要回答“世界是怎麼樣的”與“我們應該怎麼做”這兩個問題。在威脅評估過程中，這些個性成為重要的影響因素。其二，總統的顧問在威脅評估過程中也扮演著重要角色。事實上，美國總統並非能隨心所欲，而是受到周圍環境和工作人員的限制。總統能夠塑造和支配其顧問系統的同時，也受到這些顧問的影響，他們向總統提供關鍵信息和政策建議，這成為政策決策過程中重要的變量。其三，總統與其他高級官員之間的關係。外交決策主要關注政治精英如何評估外部威脅，進而制定戰略，因此主要研究組織內部成員及其互動如何影響外交政策。在這一問題上，不僅涉及總統與高級官員的個人關係，也涉及總統與各部門之間的關係。綜合以上三點不難發現，自上而下的威脅評估過程是一種官僚政治模式，領導人根據組織賦予的權力和自身的能力界定利益，努力維持官僚組織的自主性和利益，通過與其他組織領導人討價還價、互相讓步而制定和執行戰略。
所謂“下”是指美軍各軍種的將領和中低層外交官員，包括在戰爭一線中的將領和一線的外交官，他們負責軍事戰略和外交政策的執行與反饋。在技術變革如此迅速的今天，要求不同組織和系統之間更加迅速有效地互動，這給外部威脅評估帶來了新挑戰。作為基層組織的一部分，這些將領往往代表的是組織行為，其行為則被視為組織的輸出，在組織規則的範圍內執行自己的職責，因此，自下而上的威脅評估具有鮮明的組織過程模式的特點。與自上而下的威脅評估過程相對應，自下而上的威脅評估主要發揮三種作用。
首先，感知和評估現實威脅，並與最高領導人的威脅評估進行對比和驗證。不管是否在戰時，這些一線的將軍和官員像神經末梢一樣，比身處辦公室的最高領導人更容易感受到真實的威脅。因此，感知並評估威脅，及時與國家軍事戰略進行比對和驗證，成為一件重要的工作。相對而言，這些威脅的感知更加複雜和多元。它不僅包括大戰略，例如，2009年9月，時任美國駐阿富汗總司令斯坦利·麥克里斯特爾（Stanley McChrystal）在一份長文報告中呼籲奧巴馬政府增兵阿富汗戰場，他斷言，如果不增兵的話，美國在阿富汗將會面臨失敗的危險。在這個報告中，麥克里斯特爾提出了一整套不同於奧巴馬政府的阿富汗戰略，他認為，美國應該集中打擊南部基地組織的“老巢”，把重點放在控制重要的人口密集區。除此之外，美軍還需要與阿富汗民眾打成一片，極力減少民眾傷亡，安撫阿富汗人民的反美情緒，進而發展經濟，推進阿富汗政府的建設，鞏固美軍與阿富汗政府的合作，以民眾重建為先。它還包括更加微觀和細小的威脅，諸如美軍在某一場戰鬥或戰役中的外部威脅，以及美軍在未來面臨的複合威脅。
其次，總結實戰經驗，發展作戰新概念，修改或顛覆戰略核心概念。美國在長期的歷史過程中形成了特有的戰爭方式，但是在新的戰爭形勢下需要新戰爭方式。實現這一目的一方面有賴於美軍積極總結實戰教訓。有的將領就認為，技術進步給美國帶來機遇的同時也帶來了挑戰，美國在陸上戰爭的戰略上存在時間與危險之間的張力，也存在火力和人力失衡的危險。也有將領認為，美國陸軍需要裝甲部隊，以在威懾敵手的同時贏得戰爭勝利。對實戰經驗的總結意味著美國軍隊是在適應戰場形勢，在這其中，士兵和低級軍官發揮著重要的作用。另一方面也有賴於美軍發展新的作戰概念，例如，反叛亂學說、“空海一體戰”概念以及網絡中心戰概念等。這些經驗和概念，使得美軍在現實中不斷改革、轉變。
最後，爭奪戰略資源，維護自身組織自主性。競爭是不同組織和部門之間的常態，它們往往針對在資源和職能領域存在不同立場和觀點。由於美軍中不同部門和軍種面臨外部環境的差異，在戰爭中它們往往地位有所差別，因此獲得的資源和所發揮的職能也大不相同。在地面戰爭較多的時期，陸軍和海軍陸戰隊獲得的資源可能更多；而在和平時期，海軍和空軍獲得的資源份額佔據優勢。因此這些組織在面臨外部威脅時，往往會因資源和職能產生爭執。
2.威脅評估的次序傳遞
如果通過切割的方法進行劃分，威脅評估同樣存在一個次序傳遞的過程，即威脅評估有可能是從美國政府內部最核心的部門最先出現，然後逐漸向外圍擴散，將評估結果傳遞到社會層面；也有可能是在社會層面最先出現，然後逐漸影響到政府內部的最核心部門。在這一維度上，美國的威脅評估過程像一個漣漪一樣，存在內外之分、先後之別，並且這個過程也是雙向的。
在決策過程中，誰是核心決策者？根據前文所述，我們可以將影響美國外交政策的行為體分為以總統、總統的顧問、政治任命官員、國會和行政官員為代表的內層，以利益集團和新聞媒體為代表的第二層，以及以公眾輿論和選民為代表的外層。有學者認為，外交決策中存在一個權威性的決策集合體，在這其中是佔據主導的領導者、某單一團體及其一些聯盟。這些核心決策者佔據著威脅評估的主導權，在進程上，一旦他們做出了選擇，威脅評估就完成了最重要的部分。然後，決策者依靠核心部門通過政策報告、公開演講、思想庫的吹風會和媒體採訪，向外界釋放威脅評估的結果。在此過程中，決策的第二層和外層也會或多或少地對核心決策者的威脅評估進行反饋和修正，最終完成了威脅評估的次序傳遞。
那麼，這些核心決策者是如何評估威脅的？從政策選擇模式上來看，存在三種不同的決策模式，即總統主導模式、委員會模式和官僚政治模式。總統主導模式一般出現在強勢總統在位時，總統具有較強的外交能力和政治能力，能夠將國務院和國防部架空，進而牢牢控制制定外交政策的議程設置，對外部威脅有自己非常獨到的判斷。其中最具代表性的例子是尼克松，由於他在外交政策上極具戰略眼光，能夠對世界格局和美國面臨的外部威脅有一個準確的判斷。委員會模式是指總統通過各組織部門之間的協商，最後達成共識，形成威脅評估的結果。在這其中，每個部門都會根據自身的判斷提出評估的方案，然後進行對比和排序，達成一致的評估結果，這一決策模式以肯尼迪政府最具代表性。官僚政治模式主要是根據一套例行程序進行決策，這一模式的最大問題是為了形成一致性看法，把制定政策的目的掩蓋了。
事實上，美國的威脅評估傳遞到外層的速度和程度是不一樣的，核心決策者會根據國家利益的需要進行操作。例如，對所謂“中國威脅”的評估相對而言比較平緩而有序，而對“九一一”事件後恐怖主義威脅的評估就顯得急促而劇烈。除了基於國家利益的考慮外，核心決策者對威脅評估次序傳遞的處理還受到三個方面的影響：其一，美國是個開放社會，開放政治過程是由其政治體制決定的；其二，核心決策者可能是基於尋求政策合法性的考慮；其三，核心決策者為了尋求政策支持者，會選擇多種方式將威脅評估過程向社會開放。我們需要基於這三個方面反向思考外層如何影響決策內層的威脅評估過程。
公眾輿論和選民，以及利益集團和新聞媒體都屬於外層，它們試圖通過各種途徑影響核心決策圈。在一般意義上，這是一個普通的政策過程。不過，在某些特殊的時刻，這些偏外層力量在外部威脅評估上也能顯示出其獨特的作用。其一，一種情況是核心決策圈的威脅評估及其外交政策沒有顧及社會主流聲音和利益，這往往引起它們的不滿，進而通過各種方式影響核心決策圈。其二，核心決策者被某一個組織操控和利用，使其偏離明智決策和個人偏好，核心決策者無法進行準確的威脅評估。其三，政策遲滯導致無法應對急迫的威脅，外交政策的成本逐漸高於其收益，偏外圈的力量往往會通過各種方式批評既有政策，推動對外部威脅進行重新評估。其四，如果核心決策者進行了錯誤的威脅評估，並且執行了錯誤的戰略，也會導致偏外圈力量的抗議。尤其是決策者或者可能消費情報人員的成果，使得情報無法為決策服務；或者決策者選擇繞過情報分析人員，按照自我解讀來評估威脅。
從公眾輿論、選民、利益集團和新聞媒體的角度來看，它們試圖影響威脅評估一般是基於三種出發點：第一，它們代表了利益集團的利益。作為一個多元社會，美國的社會土壤和政治體系使得利益集團能夠影響其政策過程。早在建國之初，美國的建立者們就預測到了這一歷史趨勢，並且提出了應對方法。因此，不同的利益集團在界定美國外部威脅上利益不一，其作用也差別很大。第二，表達不同聲音。在美國社會中，總是會存在一批活躍的少數派，他們志在影響政策，表達不同的聲音。第三，代表了有利於國家利益的準確判斷。對於核心決策者而言，他們也有可能犯錯，公眾輿論、選民、利益集團和新聞媒體可能會針對這些錯誤進行批評，督促政策做出調整。在政策手段上，這些行為體的選擇比較多元，包括媒體發聲、國會遊說和聽證會、給領導人寫郵件、民意測驗、朋友和私人渠道、反戰運動。以越南戰爭為例，大眾通過寫信、公開發聲和麵對面會見等諸多方式，推動政府改變對越南戰爭的態度。
綜上所述，決策內層與決策外層的政策過程就像兩個口口相接的漏斗，從內層到外層是由窄及寬，從外層到內層是由寬及窄。從決策圈的維度來看，美國的決策體系就像一個洋蔥，分為內外多個層次，不同的部門之間發揮著不同的功能。從總統到內閣，然後到思想庫，再到利益集團，最後到公眾，不同的部門獲取信息和影響決策的程度差別很大，在威脅評估的外交政策過程上也呈現出顯著的次序過程。
3.威脅評估的干預因素
在美國外交政策決策中，連續性是一個重要的特點。然而，這種連續性往往受到國內政治和國際政治的重要影響，從而打破既有的軌跡。從研究的角度來看，這些重大政治事件往往作為干預變量出現。總體而言，美國總統換屆和國際重大意外事件是兩個最重要的干預變量。
一方面，總統換屆對威脅評估有重大影響。歷史上，美國形成了兩種理念鮮明的外交傳統。一種與共和黨傳統理念比較接近，自上承之於漢密爾頓、傑克遜和老羅斯福等政治家的理念，二戰後經過喬治·凱南（George Kennan）、尼克松、基辛格及里根等政治家發展。這一傳統傾向於權力政治，主張在國際事務中相對剋制，大多支持通過威脅界定利益，在威脅評估時更加註重外部世界的安全環境。另一種與民主黨傳統比較接近，它上承之於傑斐遜和威爾遜，二戰以後以肯尼迪政府、克林頓政府和奧巴馬政府最具代表性。這一傳統主張在國際事務中保持接觸，往往通過意識形態來界定國家利益，在威脅評估中容易受到自身價值觀念的影響。兩種鮮明的外交理念分庭抗禮導致了一個政治後果，即一旦共和黨政府與民主黨政府更替，其外交政策將出現重大調整。二戰結束以來，每次總統更替後，美國外交戰略都會隨之出現重大轉向，黨派易位時更是顯著。以奧巴馬政府和特朗普政府的更替為例，兩任總統的亞太戰略大相徑庭。如果說近十年來美國的大戰略主題是調整與平衡，那麼奧巴馬和特朗普在亞太地區給出的處方卻差異顯著。特朗普亞太戰略的設計同樣旨在解決美國的戰略困境，但是從手段來看，大都是奧巴馬沒有興趣或能力不及的領域，即追求美國優先，努力提高自身力量，同時通過利益界定威脅和談判，試圖讓盟友分擔更多的防務責任，以緩解外部壓力，最終構建一個力量均衡的亞太安全秩序。
另一方面，國際重大意外事件也會扭轉美國威脅評估的結果。在美國的外交政策實踐中，一些國際重大意外事件會直接影響其威脅評估，甚至有可能使外交戰略發生重大轉變。這一現象曾在歷史上屢次出現：蘇聯擁有核武器後，美國對其威脅評估出現了重大轉變；古巴導彈危機爆發後，美國視蘇聯的行為威脅到國土安全；蘇聯解體後，超級大國不再是美國的首要威脅；“九一一”事件發生以後，小布什政府在反恐問題上需要中國的支持，中美間其他問題暫時退居次要位置。於是，小布什政府宣稱中國不再是美國的戰略競爭對手，改稱中美兩國應該發展建設性合作關係。回顧國際關係歷史，在特定的時刻，一些國際重大意外事件往往迫使美國扭轉戰略方向，調整對首要威脅的判定。因此，這些國際重大意外事件就成為美國威脅評估的重要干預變量。
（三）威脅評估的共識生成機制
威脅評估是一個複雜的政策過程。決策者根據國內外政治態勢，在複雜的環境下統合各種觀點，進而做出威脅判斷。在威脅評估中，不同的情境下會有不同的作用機制，美國大戰略調整反映的是威脅評估的共識生成機制。不管是自上而下和自下而上的雙向運動，還是由內到外和由外到內的次序傳遞，在威脅評估的決策過程中，不同部門和力量之間如何互動、如何妥協始終是一個根本性問題。當然，在現實中，威脅評估進程並非自上而下或自下而上這麼清楚，也並非由內到外或由外到內如此簡單，不同部門和力量之間可能還有很多交叉影響之處，有必要簡化決策進程，探討威脅評估過程中的共識生成機制。事實上，在國際社會中，不管是基於法律和規範的談判，還是基於權力的談判，共識生成是國家之間維持合作關係的前提。與之相比，外部威脅評估在國內政治層面形成共識的過程要複雜得多。
在威脅評估過程中，存在兩種態勢。其一，威脅評估只存在一個方案，由核心決策者或某一部門提出。在此情況下，參與決策的領導人和部門更多的是對這一方案的可行性進行討論，然後發現其不足，對其進行修改和細化，最大限度上滿足政策需要。不過，在現實政治生活中，這種情況相對較少，更多時候是兩個或多個方案同時存在。其二，威脅評估存在方案競爭，決策者和決策部門分別支持不同的方案。在這種情況下，威脅評估的完成需要決策者和決策部門達成妥協，達成最終共識。根據前文所述威脅評估的雙向運動和次序傳遞，共識生成存在縱向耦合和橫向耦合兩個機制。
縱向耦合是指美國最高領導人與美軍高級將領之間在威脅評估上互相接受的過程。這實際上涉及美國的軍政關係，也就是政治與軍事之間的關係。因此，耦合是指上層文官與下層將領之間在戰略與學說上彼此妥協，形成共識的過程，即政治—軍事整合問題。巴里·波森（Barry Posen）認為，加強政治—軍事整合主要有三個方面的措施：第一是推動軍人將政治標準納入其軍事學說，第二是文官應該加強對軍事事務的瞭解，第三是決策者在各軍事力量和任務間設定主次先後。通俗來講，強化政治—軍事整合，就是軍隊將願意接受政治領導，文官願意站在軍事的角度思考問題，兩者都能夠接近其心理預期時，才能達成妥協。在理論上，只有彼此收益很高，且接近彼此認定的核心目標時，行為體才會試圖做出妥協。
橫向耦合是指參與決策的各部門在威脅評估上達成一致。在威脅評估的決策過程中，這是各部門之間的協調問題，同時意味著政治精英之間達成了基本共識。一般而言，精英共識對外交政策有重要影響，公眾輿論的作用非常有限。此外，威脅評估過程中的橫向耦合還意味著各部門接受了妥協的成本。有學者認為，如果政策妥協破壞了部門的規範和信念，部門負責人必須權衡任何妥協的收益與成本，部門間的不信任與組織文化差異將提升達成妥協的交易成本。因此，共識生成的過程，也是各部門調整對成本和收益的心理預期，消除不信任和差異，最終達成妥協的過程。
那麼，什麼因素能夠塑造共識的生成？在這其中，強勢的領導人、政策可行性和保證程序正義最為關鍵。首先，強勢的領導人有助於共識產生。根據前文所述，決策過程中領導人的性格和特性非常重要。埃利奧特·科恩（Eliot A. Cohen）分析了林肯、克里蒙梭、丘吉爾和本—古裡安四位領袖，這些領袖的領導風格都非常強勢，處理軍政關係都比較有效。對於部門協調，這一規律同樣適用。在威脅評估中，強勢的領導人在共識建設、遊說勸說和談判中往往能發揮獨特的作用。一方面，強勢的領導人容易形成權威，強化權力中心的地位，提高各部門對共識的認同。另一方面，強勢領導人能夠統合部門紛爭，消弭威脅評估的分歧，減少達成共識的阻礙。
其次，威脅評估的方案是否具有可行性也是重要的。在理論上，達成共識需要不同政策目標具有可行性，在手段和目的上不自相矛盾。因此，如果核心決策者和某一部門提出的方案更具合理性和可行性，能夠很好地應對外部威脅，捍衛國家利益，這樣的方案往往更容易被接受。需要指出的是，這種評估方案往往要經受住時間的檢驗，一旦在現實世界中獲得驗證，或預測了未來發展趨勢，對這一威脅評估方案的共識將更容易生成。
最後，保證程序正義有助於共識生成。在威脅評估的共識形成過程中，程序正義主要有兩方面的含義。其一，在宏觀制度設計上，制度安排應該合理而規範。以軍政關係為例，美國構建起了相對合理的制度分工。二戰之後，塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）根據美國面臨的政治現實提出了客觀文官控制理論，他認為，美國應該通過軍隊職業化，塑造軍隊成為國家的工具來實現文官控制。政治家應該尊重軍人的專業和管理暴力的完整性，從而塑造軍隊專業主義的價值觀。與此相對應，軍人應該保持政治上的中立，並接受政治家的政治領導。彼得·費弗（Peter Feaver）也認為，美國應該給予軍官依據其專業知識決定作戰的自主權，文官則要對軍隊進行監督。其二，在微觀決策程序上，規則應該清晰而公正。有學者指出，以一致方式通過規則的小組比以多數方式通過規則的小組更容易實現認知共識。因此，在威脅評估時，可以通過公平正義的程序，提高不同方案之間達成妥協的可能。
三、美國大戰略的轉變（2006-2018）
在提煉瞭解釋模式後，本文將以美國2006年以後的戰略實踐為案例，通過考察美國對外部威脅的認知，來探討其大戰略的調整與轉型。進入21世紀以後，2006年是美國大戰略中至關重要的一年。在此之前，美國視恐怖主義為首要威脅，傾其全力推進反恐戰爭。在此前後，美國反恐戰爭的局勢日趨惡化，其在阿富汗和伊拉克扶植的新政府也無力控制局面，兩國叛亂迭起，分別陷入了混亂與內戰。為了走出困境，美國開始調整戰略和戰術。在2006年以後，美國的大戰略進程可以分為三個階段：第一個階段是2006年至2011年，打擊恐怖主義仍然是其首要考慮，然而大國崛起已經引起戰略精英的注意；第二個階段是2009年至2015年，美國將打擊恐怖主義和應對中國挑戰同時作為戰略重心，在前期更加側重於反恐，後期更加側重於應對中國；第三個階段起始於2015年左右，特朗普上臺後進入實質階段。特朗普政府將中國界定為戰略競爭者，並試圖與中國進行戰略競爭，這意味著中國成為美國的首要威脅。
（一）第一階段：美國以反恐為重心的大戰略
在2006年至2011年間，儘管大國崛起已經引起戰略精英的注意，但是美國還是再次確立了以反恐戰爭為重心的大戰略。在阿富汗戰爭和伊拉克戰爭伊始，美國採取的是常規戰爭的作戰方式，試圖運用“淺腳印”（light footprint）戰略，力求速戰速決，避免深陷泥潭。然而，美國卻走上了一條“越反越恐”的惡性循環之路。
在這一時期，對美國而言，中俄兩國的崛起態勢和強勢行為加劇了地區秩序的張力。作為地區安全秩序的主導者，美國同樣感受到中俄兩國的戰略壓力。為了應對中國的挑戰，美國心態非常矛盾，一方面與中國合作，另一方面防範中國的威脅和挑戰。俄羅斯在軍事戰略上則更為直接和強勢，給美國形成了直接威脅。就威脅性質而言，來自大國的軍事威脅主要在於它會挑戰美國在亞太地區的主導權，本質上是一個權力轉移的過程。就威脅的緊迫程度而言，大國的軍事挑戰是一種結構性、長遠性和根本性的威脅，也就是說，在未來可能會對美國的霸權地位形成衝擊。然而，由於這些大國在經濟上追趕美國仍需要相當長的時間，經濟力量轉化為軍事力量也需要漫長的過程，因此在這一階段並不屬於急迫的挑戰。與之相比較，恐怖主義則是一種侵蝕性、急迫性和邊緣性的威脅。一方面，恐怖主義對美國的國土安全和全球戰略利益形成了嚴峻的挑戰，有必要通過強力手段緩解這一局勢；另一方面，美國已經發動了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，如何贏得戰爭的勝利是其首要考慮。
發動阿富汗戰爭和伊拉克戰爭伊始，美國就面臨著諸多質疑和批評。尤其是2006年兩場戰爭局勢惡化之後，政策制定者和戰略家對美國的軍事戰略和大戰略進行了持久而深入的辯論。從這場辯論來看，主要存在支持繼續推進反恐戰爭的反叛亂派和支持構建打贏各種戰爭的大國戰爭派兩個陣營，兩個陣營對美國的威脅判斷截然相反。
從內涵而言，反叛亂是相對於叛亂來講的，是指通過政府戰爭方式平定叛亂。反叛亂戰略一般包括提升政府能力、強化安全力量、推進經濟治理和掌握信息資源等內容。綜合來看，反叛亂派聚焦於反恐戰爭本身，急迫地希望美國能儘快贏得戰爭勝利。反叛亂派認為，恐怖主義是這一時期美國的首要威脅。“九一一”事件以後，美國戰略精英對其軍事戰略重新進行了整體評估，並將恐怖主義視為其首要威脅。尤其是美國相繼發動阿富汗戰爭和伊拉克戰爭以後，取得戰爭勝利成為其軍事戰略的重中之重。對於反恐戰爭的性質，反叛亂派普遍認為這是一場長期戰爭（Long War）。2006年以後，美國國防部開始用長期戰爭代替全球反恐戰爭的概念。在反叛亂派看來，這種長期戰爭可能會持續幾十年時間，在某種程度上意味著從大規模常規戰爭行動轉向小規模反叛亂行動。由於反恐戰爭將長期成為美國軍事戰略的重心，因此美國需要一個長期的反叛亂戰略。那麼，這一威脅的本質是什麼呢？美軍上校丹尼爾·羅珀（Daniel Roper）認為，在全球反叛亂行動中，包括叛亂在內的暴力恐怖主義在更廣泛的觀念上成為另一種形式的政治活動。在某種程度上，這與伊斯蘭世界的復興有著千絲萬縷的關係。
事實上，這一時期美國戰略精英對全球恐怖主義和叛亂興起的原因進行了深入的探討。在戴維·加魯拉（David Galula）看來，叛亂和反叛亂是一體兩面，與革命戰爭是一致的。在反叛亂派看來，打擊恐怖主義的長期戰爭可以從歷史上的諸多重大社會運動和戰爭中獲得歷史經驗。從中國共產黨通過游擊戰取得政權，到英軍在馬來西亞叢林中的反叛亂作戰，再到美軍在越南戰爭中的遭遇，二戰之後民族革命戰爭和共產主義的擴展，似乎與叛亂、反叛亂如影隨形。在羅斯托看來，更好地理解這些問題，必須從更宏觀的革命過程出發，重新審視地理上南方欠發達地區，這些地區內各國的叛亂和游擊戰更多與舊社會變革和經濟發展的過程相生相伴。這也意味著，美國必須要調整戰爭方式，才能取得阿富汗和伊拉克戰爭的勝利。從美國在阿富汗戰場和伊拉克戰場的這些戰略的形成過程來看，它們並非一開始就是既定戰略，而是通過實戰逐漸學習形成的。在阿富汗戰場和伊拉克戰場，美國在早期遭受了諸多挫折，特別是在面對小規模游擊戰和簡易爆炸裝置襲擊上應對不力。隨後，美軍基層通過學習，逐漸總結出一套反叛亂的經驗。
還有一些美國戰略精英不同意反叛亂派的觀點，我們可以將其稱為大國戰爭派。這些戰略精英更多是秉持著自上而下的路徑，從大戰略及其全球格局的層面來看待美國的軍事戰略。他們認為，美國面臨著多種威脅，恐怖主義只是其中的一種，大國的軍事挑戰是美國未來最大的威脅。總體而言，這一派更加強調大國常規戰爭的潛在風險。他們認為，反叛亂派誇大了來自恐怖主義的威脅，而忽視了大國崛起的威脅。大國戰爭派的觀點也集中在這兩個方面。
一方面，恐怖主義對美國的威脅被誇大，這主要表現在三點。第一，恐怖主義組織對美國的威脅被誇大了。事實上，來自基地組織的威脅比很多人想象得更低，此前對其網絡的威脅評估被誇大了。也就是說，在“九一一”事件剛爆發時，美國對恐怖主義的判定是存在過度恐慌的可能的。第二，在這一情勢下，美國對“九一一”事件反應過度。小布什上臺時，美國的戰略環境是樂觀的。對於野心勃勃的小布什政府來說，“世界新秩序正在穩步發展，新自由主義世界將是不可避免甚至是美好的，但是‘九一一’恐怖襲擊徹底摧毀了人們對於這些信念的殘存的信心”。從決策者到社會大眾，美國人民對恐怖主義出現了一種焦慮感和一種錯覺，即恐怖主義會長期影響美國的國家安全和民眾的公共安全，因此做出了過度反應。美國的這一行為，也被有些學者稱為“威脅通脹”（threat inflation）。第三，小布什政府的戰略是錯誤的。在某種程度上，小布什政府有意高估了恐怖主義的威脅，並且錯誤地把所有恐怖主義當成敵人，發動了全球反恐戰爭。隨後，小布什政府在“九一一”事件後沒有重新評估在中東地區的戰略重點。導致的結果就是，美國在中東地區的政策失敗了，其雖然在中東地區擁有權力，卻沒有影響力。
另一方面，大國戰爭派認為，大國的軍事力量才是首要威脅。近年來，中國崛起的速度非常迅速，未來成為超級大國已經不可避免。針對中國崛起在亞洲和全球的重大影響，以及中國軍事現代化在地區層面和全球層面的幅度和節奏，美國必須將中國作為戰略重點來看待。阿隆·弗裡德伯格（Aaron L. Friedberg）就認為，對美國而言，中國日益增長的軍事技術水平是一個巨大的軍事威脅。尤其是2009年以後，中國外交越來越強勢，現實主義的色彩越來越濃厚，美國應該準備好未來與中國的衝突。
從這一段時間美國戰略共識的生成過程來看，威脅評估存在兩個過程。一是威脅評估的雙向互動過程。在這一過程中，自下而上的力量來自於美國在阿富汗和伊拉克兩個戰場上的基層軍官和指揮者，以戴維·彼得雷烏斯（David Petraeus）和麥克利斯特爾為代表，他們更多地感受到了戰場上的威脅，並由此導致了三個後果：其一，這些軍官對美國外部威脅的判定是將恐怖主義界定為首要威脅，並主張美軍首先要打贏正在進行的戰爭。其二，這些軍官總結實戰經驗，發展出了美軍軍事戰略的核心作戰理念，即反叛亂學說，用以指導美國正在進行的兩場戰爭。其三，這些軍官支持美軍在阿富汗戰爭和伊拉克戰爭中投入更多的戰略資源，並改革陸軍。然而，還有一股自上而下的力量，主要來自於美軍的中高層軍官，以吉安·金泰爾（Gian P. Gentile）為代表，他們獲得了政府高層領導人的支持，其主要觀點包括：
第一，美國此時的首要威脅是恐怖主義，然而美國同時也面臨著大國崛起的威脅，因此要準備應對所有的威脅；第二，美軍需要擁有贏得所有戰爭的能力；第三，以民眾為中心的反叛亂無法解決美國面臨的現實問題。美國政府高層領導人協調反叛亂派和大國戰爭派的觀點，總體上滿足了前者的要求，但是也在一定程度上顧及到了後者的訴求。
從威脅評估的內外互動角度看，這一時期美國的威脅評估還有另外一個過程。如果審視橫向的決策過程，以總統為首的核心決策者發揮著最為重要的作用。然而，這一過程受到公眾輿論、選民、利益集團和新聞媒體等因素的影響，從而在一定程度上對核心決策者的選擇發揮了作用。
在威脅評估的雙向互動過程和次序傳遞過程的綜合作用下，在縱向和橫向上都實現了威脅評估的共識耦合。美國最高領導人和基層軍官達成了戰略共識，即美軍需要首先打贏正在進行的戰爭，取得阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的勝利。也就是說，在這一次戰略爭論中，反叛亂派佔據了優勢。為了走出困境，美國調整了戰略和戰術。在軍事學說上，彼得雷烏斯和麥克里斯特爾為首的美軍高級將領試圖通過以民眾為中心的“反叛亂”（counter-insurgency）戰略扭轉美國的頹勢。在具體戰術上，美國相繼對伊拉克和阿富汗增兵。然而，大國戰爭派並非一無所得，他們的呼籲同樣引起了美國最高領導人的重視。也就是說，隨著戰爭的深入，美國戰略精英對阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的威脅判斷事實上在發生變化，這從另外一面反映出反恐戰爭的威脅正在逐漸流失。
（二）第二階段：美國同時將打擊恐怖主義和應對大國挑戰作為重心
奧巴馬在2009年就任新一屆美國總統，其外交政策理念與小布什總統大相徑庭，對外部威脅的評估也有所差別。在這一階段，隨著經濟力量的增加，加之國際環境的變化，中國與俄羅斯的行為模式逐漸發生轉變。也就是說，奧巴馬政府面臨的外部環境發生了重大的變化。
這一時期，中國和俄羅斯的行為模式逐漸呈現出三個鮮明的特點。首先，中俄兩國對美國的軍事威脅越來越大。一方面，俄羅斯給美國帶來了巨大的挑戰，它主要通過以下措施應對美國的戰略壓力：其一，提升俄羅斯的核力量，強化對美國的威懾能力；其二，推進國防現代化，通過研發新式武器裝備，提升俄軍的現代化水平；其三，強化俄羅斯的海外軍事存在，保持對重要區域的影響力。尤其是敘利亞戰爭爆發後，俄羅斯通過在敘利亞的存在極大地擴展了地區影響力。另一方面，中國也給美國形成了巨大的戰略壓力。隨著經濟的發展，國防現代化重新受到重視。在這一階段，中國積極發展新式武器裝備，推進國防體系改革，軍事實力有了顯著的提升，這也引起了美國的關注。更為重要的是，中國的軍事戰略也在調整。以中國的《國防白皮書》為例，《2010年中國的國防》白皮書與以往國防白皮書的不同之處在於，在國防政策上把維護海洋安全置於重要地位，在軍隊現代化建設上重視增強戰略威懾與反擊能力。中國強化通過殺手鐧武器反制美國的努力，引起了美國的極大警惕。
其次，中俄兩國的外交風格越來越強勢。全球性金融危機以來，中國的國家實力迅速增強，在地區事務中發揮著日益重要的作用，對外交重新定位的要求也逐漸強烈。以往在“韜光養晦、有所作為”中往往強調“韜光養晦”，態勢的轉變使得中國越來越多地強調“有所作為”。隨著中國在地區秩序的議程設置中更為主動，來自周邊國家的壓力也在加大。中國外交戰略上的積極姿態，引起了周邊國家的焦慮，並被判定為越來越強勢（assertive）。最具代表性的就是釣魚島爭端和南海爭端。2008年金融危機以後，中國一反常態，採取了相對積極的戰略，在釣魚島爭端和南海爭端中的戰略也逐漸發生轉變，尤其是2014年後中國在南海進行島礁建設，極大地刺激了美國對中國行為的認知轉變。與中國相比，俄羅斯的選擇更為激進一些。在這一時期，俄羅斯以攻為守，積極塑造有利於自身的安全環境。烏克蘭危機爆發後，俄羅斯通過有限戰爭的方式積極介入，並最終兼併了克里米亞，同樣引起了西方的激烈反應。
最後，大國崛起導致的國際秩序變革壓力越來越大。全球性金融危機爆發以後，世界格局發生了重大變革，中俄兩國適時抓住機會，提升自身影響力。在應對美國的首要地位時，中俄兩國都致力於提高自身地位。區別在於，俄羅斯應對既有國際秩序的方式更為激進一些，更多依靠武力捍衛或爭取自身利益。而中國的方式更加靈活和溫和，樂玉成在回答對中國外交越來越強勢的質疑時指出，“鬥爭和妥協都不是外交的目的，也不是評判外交好壞的標準，而只是實現外交目標的方式和選項”。有學者在總結這一階段中國的外交行為時指出，中國在應對既有國際秩序時有接受國際規範、實現社會化的一面，也有依法抗爭的一面。中國日益增長的力量和日趨強勢的行為引起了美國的憂慮，美國戰略家對權力政治和“炮艦外交”迴歸充滿了憂慮。
在一個變革的時代，美國的軍事戰略孕育著重大轉變，儘管這個過程困難重重。2011年是美國軍事戰略中的另一個重要拐點。奧巴馬上臺之後，美國仍然在阿富汗和伊拉克作戰，因此，獲取戰爭勝利仍然是第一要務。然而，奧巴馬同時致力於休養生息，通過國內建設和國外塑造來恢復美國的領導地位。為此，他試圖重新評估美國的外部威脅，尋求重新調整美國亞太政策。2011年前後，美國的亞太政策逐漸成形，其戰略重心逐漸從中東轉向亞太。總結奧巴馬政府的軍事戰略，美國在應對恐怖主義和大國競爭時是兩手都抓，同時越往後應對大國的投入就更多一些。
一方面，奧巴馬政府積極進行威脅評估，相繼在國內外發表看法，勾勒美國的新亞太安全政策。總體來看，美國政府高層在這一段時間內通過穿梭外交，重新重視東南亞，向東亞國家釋放積極參與亞洲事務的信號。與這些戰略目標相匹配，美國在防務上也追求實現軍事力量的再平衡。2011年10月，時任國務卿希拉里·克林頓（Hillary Clinton）在《外交政策》雜誌上發表文章，鼓吹美國將轉向亞太地區。2011年11月17日，奧巴馬在澳大利亞演講時指出，美國需要將注意力放到亞太。美國在2012年年初發布的《防務戰略指南》中首次明確提出“亞太再平衡”戰略。在這一時期，奧巴馬政府對威脅的評估主要包括四個部分：其一，美國是否已經衰落，有一些戰略分析家認為，美國已經相對衰落，但是也有一些人認為美國的衰落並不是一個不可避免的選擇。其二，亞太地區成為關係到美國未來的重要戰略區域，21世紀是太平洋的世紀，因此美國必須要關注亞太地區，將其作為戰略重心之一。其三，中國的實力快速增長，正在威脅到美國在本地區的核心利益，這一時期美國戰略界主流仍然對中國抱有期待，希望能夠維持與中國的合作。其四，中國的外交行為日益強勢，並在諸多領域不遵守國際法和國際規範。
儘管時間有先後，但是“重返亞洲”和“重返亞太”的政策思路具有高度的一致性。在此期間，美國曆經羅伯特·蓋茨（Robert Gates）、萊昂·帕內塔（Leon Panetta）、查克·哈格爾（Chuck Hagel）和阿什頓·卡特（Ashton Carter）四任國防部長，希拉里·克林頓和約翰·克里（John Kerry）兩任國務卿，儘管人事更迭頻繁，但是“亞太再平衡”戰略並未受到影響，相反卻進一步完善。卡特進一步詳細闡述了“亞太再平衡”戰略，他指出，美國將積極構建一個以自身為中心、以規則為基礎的亞太安全網絡，以應對中國崛起的威脅。至此，美國“亞太再平衡”戰略的全貌得以全部顯示出來。需要指出的一個無法忽視的趨勢是，越到奧巴馬執政的後期，擔憂中國挑戰美國在亞太地區主導權的聲音也日益增多，美國政府對中國的評估越負面，美國政府就會越來越強調國際規則。
另一方面，美軍爭取打贏反恐戰爭，逐漸形成了新的軍事學說。在2011年的《國家軍事戰略報告》中，美國國防部指出：“在當前的作戰環境下，意味著我們聯合部隊的各個部分將團結一致打贏目前在阿富汗的戰爭、推動與巴基斯坦的安全合作，並打擊全球暴力極端主義。”為此，美國增兵阿富汗，並調整了作戰方式。與此同時，奧巴馬政府試圖同時應對大國的挑戰。冷戰結束後，中國致力於提升自身的“反介入”和“區域拒止”能力，這對美國在西太平洋地區的主導地位提出了挑戰。在此背景下，美國國防部將中國視為其最大的威脅，為此發展出了“空海一體戰”（Air-Seal Battle）的理念。2010年的美國《四年防務評估報告》指出，空軍和海軍應該合力發展出一套聯合作戰的新概念，以應對中國的軍事威脅。此外，美國還在這一時期提出了“抵消戰略”（Offset Strategy），試圖通過技術優勢來抵消數量不足帶來的挑戰。也就是說，奧巴馬政府試圖平衡兩個戰略方向，同時應對恐怖主義和中國的挑戰。
這一階段美國威脅評估的雙向互動與上一階段類似，但結果卻大有不同。在自下而上的過程中，奧巴馬執政前期迎合了阿富汗和伊拉克戰場上高級將領的要求，不僅進行了增兵計劃，同時給予了大量的戰略資源和政治支持，其目的是打贏正在進行的戰爭。從這一過程中不難發現，打擊恐怖主義仍然被作為美國的戰略重心之一。隨著美國從伊拉克撤軍，在阿富汗難以徹底贏得戰爭勝利，繼續進行戰爭的訴求隨著時間的演進而降低。在自上而下的過程中，以美國總統為首的領導人將重心逐漸轉移到亞太地區，以應對中國崛起的挑戰。由於這種共識程度較強，所以隨著時間流逝，這種評估佔據了主流地位。而從美國威脅評估的次序傳遞來看，在這一時期，仍然有一些知華派認為中國是可以合作的，這種聲音也能夠在一定程度上影響美國的決策者。然而，在奧巴馬政府後期，這種聲音越來越弱，已經難以阻擋美國決策者將中國視為主要競爭對手。
（三）第三階段：以與大國進行戰略競爭為重心
長期以來，美國國內有一些戰略精英一直對中國的快速崛起深感憂慮，並主張對中國進行遏制，以防挑戰美國的主導權。然而，由於受反恐戰爭的牽絆，美國長期未能完成大戰略調整。到了奧巴馬政府的後期，局勢發生了重要的轉變：其一，中國實力增長突飛猛進，外交政策也日益奮發有為。中國不僅主導設立了亞洲基礎設施投資銀行、提出了“一帶一路”倡議，還在南海進行大規模的島礁建設、拒絕接受所謂“南海仲裁案”，這一系列的行為引起了美國的極度警惕。其二，美國在阿富汗和伊拉克的反恐戰爭基本結束，可以騰出手來進行戰略調整。在此背景下，美國國內出現大辯論，重新反思美國對華政策，這種辯論在2015年達到一個高潮。從辯論過程來看，主要分為對華強硬派與對華溫和派。
從觀點上來看，對華強硬派有三個核心論點：首先，中國是美國的主要威脅和主要競爭對手，中美兩國未來可能會走向戰爭。事實上，中國是美國首要威脅的觀點在美國長期存在，只不過在這一時期與中國奮發有為的外交行為進行比對，從而被賦予了更為深刻的戰略意義。約翰·米爾斯海默（John J. Mearsheimer）認為，隨著中國迅速發展，美國將再次面臨一個強有力的競爭者。2015年3月，羅伯特·布萊克維爾（Robert D. Blackwill）和阿什利·泰利斯（Ashley J. Tellis）發佈了一份戰略報告，該報告認為，“中國當前是並將在未來幾十年仍然是美國最重要的競爭者，為此，美國早該對中國日益增長的權力做出更加連貫的回應”。該報告影響巨大，是美國戰略界對中國進行再評估的重要時間界點。此外，阿隆·弗裡德伯格（Aaron L. Friedberg）也贊同這一判斷，認為中國是美國最大的威脅，並且他從冷戰結束之後就秉持這一觀點。格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）把崛起大國與霸權國之間大多難逃走向衝突的命運稱之為“修昔底德陷阱”（Thucydides Trap），並認為當前中美關係存在這種風險。
其次，中國的外交行為越來越強勢，正在挑戰既有的國際規則和美國的霸權地位。自2008年全球金融危機以後，中國在國際舞臺上的外交行為越來越主動。中國在處理中美關係中的積極姿態，引起了美國政府官員與學者的焦慮，他們判定中國在國際事務中將越來越強勢，對美國越來越咄咄逼人。以至於沈大偉（David Shambaugh）驚呼：“2009-2010年度將因是中國在世界上很難相處的年份而被銘記，因為其不僅對她的許多亞洲鄰國越來越獨斷專行和蠻橫粗暴，而且對美國和歐盟也是如此。”尤其是在南海問題上，美國認為，中國使用的“切香腸戰術”（salamitactics）對其而言是巨大的挑戰。艾立信（Andrew S. Erickson）也認為，中國在南海問題上為維護關鍵利益咄咄逼人，美國同樣需要保護自身關鍵利益。對於美國戰略家而言，中國的目標是與美國爭奪霸權。白邦瑞（Michael Pillsbury）更是認為，中國的戰略目標是取代美國成為全球超級大國，贏得“百年馬拉松”的勝利。
最後，美國的對華接觸政策（engagement policy）走向失敗。中美建交以後，美國對華長期執行接觸政策，即通過與中國在政治、經濟和社會等諸多領域的交往，積極塑造中國的行為，潛移默化地改變中國，使之在政治制度上學習美國，在經濟上發展市場經濟。然而，隨著局勢的發展，美國的戰略分析家發現，這一訴求正在走向失敗。布萊克維爾和泰利斯認為，美國過去試圖將中國融入國際自由秩序的努力成為美國在亞洲首要地位的重大威脅。弗裡德伯格也認為，中國不僅離政治改革越來越遠，在經濟上也急速擴展，在軍事上更是在西太平洋對美軍產生了重大威脅，中國行為的變化使得塑造中國成為“利益相關者”的設想破產。在中國學者達巍看來，這意味著中美之間的“大共識”已趨瓦解。
與強硬派相對應，這一時期在美國國內也有一批溫和派，試圖推進中美戰略合作。總體來看，溫和派存在一個共識，即中美兩國之間的戰略合作仍然是可以繼續的，兩國不一定必然走向衝突。總體而言，溫和派主要有三種代表性的觀點：第一種是中美兩國需要彼此調試，包容對方。儘管蘭普頓（David M. Lampton）憂心忡忡地指出了當前中美關係正到達一個臨界點（tipping point），美國戰略精英越來越把中國視為美國全球主導權的威脅，但他還是期望中國更加耐心，為地區提供更多的公共產品，贏得國際社會的尊重；同時美國也要更加包容中國，調整國際秩序以容納中國崛起。金萊爾（Lyle J. Goldstein）認為，中美應該相向而行，彼此在不同議題上妥協，通過漸進、對等的讓步建立戰略信心。史文（Michael Swaine）也持類似的觀點，他認為，中美雙方應該進行戰略協調，以達成一個雙方都能接受的方案，即美國放棄在西太平洋維持戰略優勢，中國放棄在亞洲建立主導地位，雙方建立一個實力均衡的、穩定的中美關係。
第二種觀點認為，應該繼續對中國實施接觸政策，這種觀點的代表人物是約翰·伊肯伯裡（G. John Ikenberry）和韓美妮（Melanie Hart）。伊肯伯裡認為，中國崛起不會引發走向衝突的霸權戰爭，由於中國面臨的國際社會是以西方國家為核心的、開放的、以規則為基礎的國際體系，它使這個國際秩序很容易加入，很難被顛覆，因此，美國如果想要保住領導地位，必須加強國際規則和國際制度，以規則和制度來塑造中國。在這個意義上，西方主導的自由主義秩序將是持久的。韓美妮也認同這一觀點，她認為，當前美國的接觸政策長於在建設性領域擴展合作，在問題領域實現漸進的進步，因此美國應該繼續堅持接觸戰略，但是應該擴展應對中國行為的工具箱。
第三種觀點認為，中美兩國需要進行戰略再保證，以彼此安撫。這一觀點承之於佐利克（Robert Zoellick）在小布什政府時期提出的中美兩國要做負責任的利益攸關方（stakeholder）。詹姆斯·斯坦伯格（James Steinberg）和邁克·奧漢隆（Michael E. O'Hanlon）認為，由於中國實力不斷增長，為了維持中美關係的穩定，兩國需要在重大問題上進行戰略再保證，以在崛起國與維持現狀國的安全困境中制定深思熟慮的政策，美國需要在一系列重要議題上對中國進行再保證，同時也應該向中國展示決心，傳遞清晰可信的信號。持類似觀點的還有柯慶生，他認為美國應該試圖引導中國合作，塑造中國成為國際體系中負責任的利益攸關方。
特朗普就任總統後，美國戰略界對華政策辯論繼續推進，並快速轉換為現實外交政策。不過與奧巴馬政府時期不同，此次美國對華政策辯論形成了戰略共識，溫和派被視為政治不正確，從而逐漸喪失了話語權。美國戰略界形成了幾乎統一的共識，即美國過去三十年的對華接觸政策趨於失敗，隨著中國追求更大的實力和影響力，美國應該重新審視對華政策。
美國政府和社會形成的對華政策共識包括四個部分：首先，美國國家安全的首要威脅是國家間競爭，不再是恐怖主義。對美國威脅的來源主要有五個，即作為“修正主義國家”的中國和俄羅斯，“無賴國家”朝鮮和伊朗，以及跨國恐怖主義組織。其次，美國面對的是一個競爭性的世界。在國家防務戰略領域承認“一個日益複雜的全球安全環境，以公然挑戰自由和開放的國際秩序和國家之間的長期戰略競爭再次出現為特徵。”再次，美國以往的戰略是錯誤的，尤其是過去幾十年間，美國執行的是與競爭對手接觸的外交戰略，但是這一戰略並沒有實現其目的，最終走向失敗。最後，美國需要競爭性戰略，以應對世界中日益增長的政治、經濟和軍事競爭。如果考察此次美國威脅評估的過程，從軍方到文官，從最高決策者到戰略精英、乃至社會層面，評估結果具有高度的共識。
正是在此認知之下，特朗普政府調整了大戰略。首先，堅持“美國優先”原則，減少國際責任，推進平等互惠貿易，促使盟友分攤更多防務經費，其目的是保護美國利益不受侵害。其次，堅持以實力求和平的理念，大幅度提高防務預算，加強軍備建設，通過軍事實力來捍衛美國的安全。最後，在區域戰略上，美國不僅調整了中東戰略，聯合沙特阿拉伯和以色列遏制伊朗，還將中國視為首要威脅，與中國進行戰略競爭。至此，美國的大戰略出現了重大轉變。
四、結語
本文從威脅評估入手，通過構建一個新解釋模式，以考察美國大戰略轉變的全過程。在美國威脅評估的過程中，決策者對外部威脅的認知是至關重要的，以總統為首的決策者從一開始就扮演著關鍵角色。美國的威脅評估包括兩個過程：一是雙向互動過程，即最高領導人如何看待外部威脅的自上而下的過程，以及核心組織部門和組織成員如何看待外部威脅的自下而上的過程。二是次序傳遞過程，即美國政府最核心部門的威脅評估傳遞到外圍部門，或外圍部門的威脅評估塑造核心部門的認知。不管是雙向互動，還是次序傳遞，最終會形成一個威脅評估的共識生成機制。通過這一機制，有助於我們理解2006年以來美國大戰略從以打擊恐怖主義為重心，轉變為兼顧打擊恐怖主義和應對中國崛起，再轉變為以應對中國崛起為重心的全過程。
美國將中國界定為戰略競爭對手，並試圖進行戰略競爭，背後是美國對外部威脅評估的重大變化。由於長期受反恐戰爭牽絆，在特朗普政府之前，美國未能完成大戰略調整。當前美國試圖與中國進行戰略競爭，這是對它過去十餘年的大戰略進行的調整。某種意義上，美國提出戰略競爭，反映了其對自身戰略優勢和主導權逐漸被侵蝕的深度憂慮。
對特朗普政府的外交政策，要聽其言，更要觀其行。對此，中國應該擁有戰略定力，不必過分驚慌，即便美國執意與中國戰略競爭，中國仍可以沉著應對。如果競爭已經無法避免，中國應該如何應對？有三個原則是重要的：首先，處理好戰略上的輕重緩急，應該明確經濟、政治和軍事的優先次序，始終將經濟發展置於首要地位。其次，正視中美兩國的政治制度差異，利用好兩國的優勢和劣勢。中美分別是社會主義國家和資本主義國家，兩種政治體制各有所長，利用好自身所長是在競爭中處於優勢的根本。最後，相對於美國而言，中國是一個弱國，可預期內的指導原則是以弱競強，因此，控制戰略競爭的成本是至關重要的。■
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