以大數據和大數據處理技術為基礎的新信息技術革命的興起是人類歷史上一場新的重大變革。大數據以其獨有的特質正逐漸影響著人類的生活方式和思維方式, 影響著經濟社會的發展脈象以及政府的治理模式與治理能力, 成為繼計算機和互聯網時代之後又一信息化新時代——大數據時代的標誌。在大數據背景下, 要想真正實現政府治理體系與治理能力現代化, 必須重塑政府, 打造智慧政府, 實現政府的智慧治理。
大數據及其技術的應用帶來了新一輪的政府治理變革創新, 成為智慧政府治理的重要背景和條件, 對政府的治理理念、治理結構、治理方式、治理模式與治理過程等方面都產生了重要影響。為了更好地掌握時代發展態勢, 實現政府治理體系和治理能力的現代化, 政府應當更具“智慧”, 匯聚政務大數據, 打造高效能的智慧政務;建立數據驅動的決策支持系統, 提升政府決策精確性;實現精細化數據管理, 加速智慧服務建設;完善智能化數據監管體系, 加強和創新社會監管, 努力構建起以大數據為核心資源的智慧政府治理模式。
智慧政府：大數據時代政府治理變革的目標
一、大數據是智慧政府治理的技術基礎
大數據是指那些大小已經超出了傳統意義上的尺度, 難以運用常規手段對數據信息進行捕捉、存儲、管理和分析的數據, 是類型複雜、體量巨大、高速增長、具有高價值性的數據集合。大數據的核心是數據, 然後才是數據技術和數據思維, 不僅側重數據的海量性、多樣性、數據結構形式的多元化以及數據生成與傳輸的高速性與多渠道性, 更加強調數據自身以及作為一種現代技術的潛在巨大價值。對於現代政府治理來說, 大數據是一種重要的治理資源, 是政府在治理過程中的輔助手段, 更是一種新的治理價值觀。大數據的挖掘、清洗、存儲和可視化技術, 以及迴歸統計、預測模型、語義引擎、關聯規則分析等技術, 已經成為數據驅動治理背景下智慧政府治理所必不可少的條件和手段, 而這些都是傳統技術難以實現的。
二、智慧政府治理是大數據時代發展的必然結果
⒈智慧政府的主要內容
智慧政府是互聯網技術發展的產物, 是繼數字政府、智能政府之後的又一個政府發展新形態, 是以大數據革命為背景, 政府在收集大量數據資源的基礎上, 通過建立現代網絡渠道進行數據存儲、數據智能處理、數據價值提煉, 從而對社會進行治理的擁有類人化的集感知、融合、共享、協同、智能五位一體的政務治理系統。智慧政府實現了政府職能的互聯化、移動化過程, 提升了政府部門之間的協作融合效率。主要包括以下四個方面內容:
第一、辦公智能化。與傳統政府辦公自動化模式相比, 智慧政府不僅體現在辦公過程中通過對新技術、新機器和新設備的應用, 實現辦公的無紙化、科學化和自動化, 還賦予政務辦公更多智慧和智力因素, 多了一些包括採用人工智能、知識管理以及移動互聯網等手段在內的更為人性化、智慧化的技術支持和設置, 使政府辦公更加便捷高效。
第二、決策科學化。決策建立在數據的基礎之上, 數據的真實性、全面性和代表性決定了決策的科學性和惠民程度。而大數據的核心就是預測, 智慧政府決策基於大數據的挖掘技術、統計分析技術、並行化技術、數據可視化技術以及雲計算、人工智能等技術的應用, 輔助政府捕獲實時的決策信息並精準預測和準確分析現實狀況, 建立虛擬決策模型, 尋找規律並驗證決策假設, 使政府不僅對決策的合理性進行宏觀把握, 還能做到精準預測和客觀分析。這是典型的從經驗決策到數據決策的重大轉變, 避免了主觀決策、片面決策, 增強了決策的科學性, 提高了決策的可行性。
第三、服務信息化。智慧政府實現了智能技術與公共服務的有效整合, 致力於打造一種以人為本的自動感知、高質量、便捷式的信息服務體系。通過信息化技術平臺和精細化的數據挖掘技術, 設置個性化服務定製通道, 及時感知並獲取多樣性的公眾需求, 實時開放與公眾息息相關的便民化檢索數據。同時, 創新服務程序, 為公眾提供全天候快捷業務辦理之窗、決策諮詢路徑和互動參與機制, 據此提升智慧服務的即時性與自發性。
第四、監管智能化。智能技術革命帶來了新一輪政府監管的升級, 數據的互聯共享使智慧政府監管做到全覆蓋, 而智能化的監管實現了監測與監管協同聯動, 形成監管網絡, 實時預判、監測並識別生態環境、社會治安、交通安全以及生產安全等方面的問題, 是智慧政府預報預警能力的體現, 提升了社會整體安全係數, 實現了智慧政府監管的智能化運轉。
⒉智慧政府治理的基本特徵
第一、智慧治理目標強調以人為本。智慧政府的本質和原則都是圍繞滿足群眾需要、為民服務和改善民生而展開的, 是將以人為核心、以制度為保障作為智慧治理的根本出發點和最終目標, 建立更加人性化和智能化的政府服務模式。
第二、智慧治理的無縫隙和可移動性。服務的快捷性、完整性、準確性、自助式及全天候是智慧政府的重要特徵, 現代技術手段的應用使政府滿足了公眾的個性化服務需求, 實現了政府與公眾服務的無縫隙對接。同時, 可移動的智能化業務辦理不僅提高了業務效率、節省了行政成本, 還使得公務人員得以從繁重的業務和會務中脫身, 得以從事更加重要的戰略研究、政策設計以及方案開發等事項。
第三、智慧治理內容的精細化和科學性。科學化的治理包括三個層次:規範化、精細化和個性化。智慧政府擁有明晰的責任劃分、具化的管理內容, 每一位管理者都深諳自身所承擔的分解後的目標任務、落實細節以及精細化的責任承擔, 並將任務進行分階段、分環節的規範化實施, 同時賦予行動以管理者的創新思路, 實現治理規範性和創新性的有效結合。
第四、智慧治理過程動態協同。虛擬化政務治理健全了政府門戶網站數據交互功能, 實現了政府功能的重組, 摒棄了等級森嚴的科層制以及相互隔絕的部門作業, 迎來上下級數據傳遞的平等地位, 從而打破了各部門間數據壁壘的封閉和碎片化狀態, 形成政府內部的動態協作。此外, 政府開放數據資源, 促進政民網絡互動活躍, 實現政府與企業及公眾的良好對接, 形成政府與公眾之間的良性雙向服務模式, 打造政府與外部的協同治理。
遂寧雲：大數據時代智慧政府治理變革創新
以大數據為依託的智慧政府治理變革創新
政府治理體系包括政府治理理念、治理結構、治理方式、治理模式和治理過程等方面, 通過大數據實現政府智慧治理, 有助於提升國家整體治理能力和數據空間的國家競爭力。
一、政府治理理念革新性轉變:“循數”治理成為主導理念
政府治理理念的轉變是實現政府治理能力提升的前提。“循數”治理即遵循、依照並利用數據進行治理, 是以數據為資源、依據和工具來發現、分析和解決公共問題, 以此保證治理更為科學客觀理性。在大數據爆炸的時代, 政府所要面對和處理的是更為複雜多變的數據環境和一系列以數據形式呈現的現實問題, 為適應大數據環境的變化, 實現更優質、更客觀的治理, 政府不可避免地應當把“循數”治理理念引入智慧政府治理過程中, 挖掘大數據中有價值、可利用的關聯數據, 使收集數據成為日常行為, 挖掘數據成為常態, 分析數據成為常規, 發佈數據成為常務, 確保治理過程的公平公正、治理結果的科學客觀理性, 形成用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創新的“循數”治理理念, 以大數據為資源和依據來快速洞悉社會輿情, 發現、分析和解決公共問題, 必然能夠大幅度提升政府治理效能。
二、政府治理效率飛躍性提升:加快政府智慧化與政府服務信息化
政務治理和服務是智慧政府本質的集中體現, 大數據等現代信息技術手段的使用能夠及時共享政府數據, 打破碎片化的信息和數據狀態, 提高政府和社會數據信息的利用率, 同時進一步處理非結構化、半結構化數據, 降低管理費用的投入;能夠再造和優化政務服務流程, 提供線上政務服務, 簡化辦事流程, 推動政府打造出一個信息共享、業務協同的綜合性一體化的基本公共服務線上平臺和虛擬化的辦事大廳。這種智能、便捷、高效、優質的智慧政府服務平臺的建立, 使傳統的政務大廳辦理公共事務的壓力得以緩解, 提高了行政效率, 降低了行政成本, 優化了民眾服務體驗;能夠在大數據的輔助下實時監測、全面感知、精準判斷、預測把握目標群體的特質和需求痛點, 並對公眾需求進行多層次的歸類和細分, 按需求提出的時間、內容、緊急程度、重要程度等有序地及時響應公眾訴求, 開通廣泛和深入瞭解民情民意的政策窗口, 進行活躍的政民網絡互動, 為公眾提供全方位、全生命週期的定製化政務服務;能夠實現行政服務的標準化, 通過統一的政務原則和方法來實現不同地區及各級政府統一的業務流程、統一的網絡平臺, 推動服務範圍明細化、服務方法規範化、服務質量標準化的智慧型政府建設。
三、政府治理方式科學化：大數據促進政府決策科學化，提升政策執行合理性
決策科學是政府能夠通過海量數據實現邏輯性或實證性的計算分析, 實現對決策模型的建構、決策執行過程的預見以及決策效果的預測。政府決策是國家治理目標的直接體現, 決策的科學化程度和實施效果直接影響目標的實現。智慧政府在事前決策中, 通過大數據和智能決策系統為科學決策提供動態系統的數據支撐, 並篩選真實有效的數據, 在確保決策的客觀性和真實性的同時確保政府準確把握事件的發展規律和方向, 提升決策前瞻性, 避免了傳統政府在有限理性基礎上的模糊決策、過度主觀決策和經驗決策等弊端。而在決策執行過程中, 政府通過大數據分析技術對各個環節進行實時的數據跟蹤、檢測和監督, 及時發現問題, 調整決策方案, 提升決策的可行性以及執行效果。同時, 決策執行過程的數據開放, 為社會共同參與和監督政策實施提供了條件, 發揮數據對權力的持續約束力, 逐步形成權責清晰、運行公開、監督有效的權力運行機制和健全的問責機制。在事後決策信息反饋階段, 對政策執行的結果進行績效評價, 優化決策過程, 進行決策糾偏, 同時以數據作監督, 做到決策的透明公開、可執行和可問責, 杜絕政策制定和執行中的政策尋租、以權謀私、權力腐敗等失範行為。
四、政府治理結構優化發展：開放化、扁平化是智慧政府結構的主要發展趨勢
傳統的政府組織結構是垂直化的等級森嚴、條塊分割式的治理模式, 是以行政指令為主的交流方式, 而在大數據時代, 信息技術的使用改變了政府信息的傳遞方式, 實現了上下級數據信息的高速度、全方位和直接交互, 減少了繁瑣的信息傳遞中間層次和環節, 提升了數據信息的傳遞效率, 使政府組織結構漸趨扁平化。大數據背景下的智慧政府結構扁平化發展是在確保行政效率的前提下減少管理層次、擴寬管理幅度, 這種迅速而準確的上傳下達模式不僅減少了信息在傳遞過程中的失真問題, 有利於執行部門對迅速變化的環境做出正確、及時而有效的反應, 還有利於提高政府工作的效率和透明度。同時, 基於大數據處理技術的政府跨部門數據開放、信息共享的業務協同系統及平臺的構建, 打破了部門之間各自為政、碎片化以及數據壁壘狀態, 實現了部門間的良性互動, 從而推進業務信息系統的互聯互通。
五、政府治理模式多元化創新：建立從一元管制到多元共治的合作機制
在我國的政府治理結構中, 政府一直都是唯一的治理主體, 政府佔據社會上的絕大多數數據及資源, 掌控了社會中絕大多數公共問題的判斷與處理, 其他治理主體話語權低、參與意識薄弱、合作能力差, 不僅增加了政府的負擔, 降低了政府的效能, 還降低了社會問題處理的效度。隨著大數據時代的到來和移動互聯網的發展, 公眾可以突破時間和空間的限制, 與政府進行深層次、更廣領域的協同合作。同時, 隨著經濟市場化程度增大、非正式組織的興起、公民參與意識的覺醒以及多元參與主體的迅速生成, 使政府處於全新的治理生態環境中, 形成了一種新的公共決策和秩序, 即多元主體共建共治的新型社會治理格局。這種建立於法治基礎上的多元共治蘊含了法治、協商和自治的理念, 所有參與者在理性、規範的參與機制下, 與政府交互共享相關問題的數據和信息, 達成集體決策、共同協商進行公共政策的制定和公共事務及問題的治理, 強調治理主體的決策平等權、治理過程的雙向度、治理方案的共識導向以及治理結果的互益性。
大數據助力智慧政府治理的實現路徑
一、匯聚政務大數據, 打造高效能的智慧政務
⒈構建標準化政務平臺
標準化平臺實現了“線上、線下相結合, 自助共享高效率”的政務模式, 即搭建線上智能平臺建設和線下一窗式服務終端相結合的服務體系, 打造“一號申請、一窗受理、一網通辦、一屏應用”的便捷式服務。
首先，智慧政府的線上智能平臺承擔了政務辦理的主要功能, 充分體現政府的標準化和人性化服務。政府應當通過對各地區各級政府服務平臺進行標準化管理, 確保平臺的清晰可用, 方便公眾對相應業務的查詢和辦理。同時, 平臺必須涵蓋多種政務服務事項, 理清各級政府部門管理職能, 實現政府各部門業務的協同和政務流程的再造, 通過打造多渠道、全流程的統一接口, 實現政務一體化。
其次，通過打造線下的一窗式自助終端來打破傳統政府部門冗雜、職能交織的局面。一個窗口集中辦公提高了政府的辦公效率, 而智能自助服務終端的排號、預約、業務查詢以及簡單業務辦理等功能構建, 更是降低了行政成本、節省了公眾時間、提升了政府整體效能。
⒉打造智能化辦公系統
智慧政務建立在傳統電子政務、辦公自動化的基礎上，隨著人工智能、知識互聯網等技術的發展, 政府應引進新型信息化裝備, 全面打造網絡化、數字化的移動辦公、智能辦公、無紙化辦公，減少繁雜的工作程序，實現資源的高效利用、工作模式的科學運作和創新。同時, 充分利用智能技術優化辦公環境, 打造更加符合公務人員工作特點的智能化辦公系統，包括根據不同崗位、不同級別公務員的工作性質、工作內容以及公務人員的不同工作風格和方式進行相應的個性化設置和自動優化, 使政府辦公更具人性化、更加智能。此外, 應當形成內部專門辦公網絡, 重塑政府部門關係, 實現跨部門業務流程高效對接, 確保政府內部長效溝通、信息集成、業務互聯、數據資源及時共享。
⒊建立政務雲數據中心
數據中心是政務信息化的“智慧核心”，建設政務雲數據中心是匯聚、存儲、計算政務數據，打造智慧政務的新建設目標。政府應當依據總體構架、分段建設原則, 以安全、綠色、高效、節能、低成本為目標，通過採用虛擬化技術、存儲管理技術、資源管理技術和安全技術來打造集物理設備層、虛擬資源層、數據服務層、平臺應用層為一體的新一代數據中心。不僅融合傳統數據中心、雲儲存系統、雲計算技術等優點, 更應當避免傳統數據安全性低、運行效率低、基礎設施重複建設、資源利用率不高的弊端, 確保平臺的安全運作, 數據自動雲備份, 同時防止政府核心業務在系統出現問題時數據丟失、業務中斷。
二、實現大數據的精細化管理，加速智能化服務建設
全天候服務、自動感知、智慧推送是智慧政府服務的基本要求，而大數據的規模性、完整性、價值密度和可用性，是確保智慧政府對公眾個性化服務需求精確感知和挖掘的前提，為保證智能服務的高效性和可用性，政府必須建立線上互動參與機制，提供個性化智慧服務定製功能，實現政府數據開放。
⒈提供個性化智慧服務
政府服務平臺不應侷限於對公眾需求的滿足, 還應當在對公眾瀏覽數據的實時捕獲與測量的基礎上, 通過高效挖掘與分析, 智能感知、預測與深入辨識用戶的習慣、喜好以及與工作生活狀態相關的隱形和顯性個性化服務需求, 更精準地瞭解公眾需要, 更高效地解決訪問用戶的各種申請, 並對其行為自動進行提示、引導和評價, 進行主動的智慧推送, 為公眾提供定製化的服務。這種真正立足民眾需求的新服務模式便是大數據時代智慧政府治理的本質內涵。此外, 政府平臺業務辦理應當方便快捷, 實行“一證通行”的原則, 公眾在獲取政府網上服務時, 只要在網上進行身份證實名註冊登記, 便可在相應的服務模塊提出業務辦理的需求, 真正實現政府服務的全天候和智能化。
⒉提升政民自然交互力度
當前，我國政府官方網站人氣、公眾認可度和參與度低, 政府服務平臺的交互溝通與信息交流功能有效性不足。政府必須完善其交互層及線上參與機制。
首先, 政府必須拓寬政民交互渠道, 確保政民互動的時效性。政策諮詢與意見反饋是公眾最尋常的服務需求, 政府部門應完善網上諮詢服務建設, 拓寬政民交互渠道, 通過政府網站及現代移動服務平臺, 包括微博、微信、手機客戶端等方式及時回應公眾需求, 提升公民對政府的信任感, 增強民眾參與政民交互的積極性和滿意度。
其次, 完善政民交互的評價機制。智慧服務的保障是智慧評價和智慧監督。政府應當將公眾回應性納入公務人員的考核中, 並建立以公眾評價為主的科學合理的考核指標體系, 對政府的服務過程以及結果進行考評, 提升政府網上服務的能力。
⒊開放政府數據
政府匯聚了與企業運作、公眾生活密切相關的海量數據, 為使數據最大化增值開發, 就必須實現數據的開放, 開放政府數據能夠為企業帶來活力, 是企業掌握經濟發展態勢、實現創新的關鍵要素;能夠為公眾提供便利, 是滿足公眾知情權、構建智慧民生的前提;能夠催生產業新業態, 推動知識經濟和網絡經濟的發展。因此, 政府應當明確開放原則, 制定統一規範, 有針對性、選擇性地開放數據, 實現不威脅國家安全、不涉及個人隱私以及不觸及商業機密的安全數據的全面開放。
三、建立數據驅動的決策支持系統, 提升政府決策精確性
為實現智慧政府的科學、精確決策, 必須建立基於數據之上的決策支持系統。數據驅動的決策支持系統包括掌握大數據技術支持系統、新型智庫系統、公眾參與系統。
⒈建立大數據技術支持系統
在政府決策方面較為重要的數據技術包括數據挖掘技術、統計分析技術、並行化技術、數據可視化技術等。數據倉儲確保了數據的全面性和多樣化來源, 避免因信息不全而導致的決策偏差;數據挖掘技術對大量的數據進行描述性和預測性的自動分析, 揭示數據中隱藏的規律和趨勢, 對未來的狀況進行預測, 不僅為決策者提供科學參考, 更使決策具有前瞻性;統計分析技術通過現代數學算法分析變量之間的關係, 輔助政府準確把握事物之間的關聯動向;數據可視化技術讓雜亂無章的數據更加直觀有規律呈現, 幫助政府洞察數據關係和規律, 使公眾對政策的目標宗旨、核心內容一目瞭然。政府應當著力研發、利用這些大數據技術來提高政府決策能力、決策效率以及決策的準確性。
⒉打造新型智庫支持系統
智庫是以政府公共政策為研究對象, 影響和改進政策制定為目標的專業研究機構。目前, 我國的智庫主要包括黨政軍智庫、社會科學院智庫、高校智庫和民間智庫, 但智庫能力有限, 各個智庫間發展不平衡，綜合性、協同性、創新性不足, 無法有效發揮智庫群的情報服務、科學決策的作用。政府應當健全決策諮詢系統，建立完善的智庫參與保障機制, 鼓勵智庫對政策問題提供建議；積極推動我國智庫系統的建設，推動智庫的市場化建設，形成良性競爭的智庫發展模式;打造高水平智庫隊伍，凝聚各方力量，整合科研資源, 鼓勵數據分析家、情報分析家、統計學家等專家積極加入政府智庫，進入政策議程；搭建政策研究高端論壇，為政府決策出謀劃策。
⒊完善公眾參與機制
公眾參與是公民的基本權利, 也是確保政策和決策民主性、公共性、公益性的重要保證。政府應當建立開放型的政策制定和決策參與機制, 擴大公眾參與和影響政策的渠道, 建立完備的政府信息公開制度、社區民意反映制度、社會聽證制度以及社會公示制度, 建立政策諮詢中心, 提升公眾的參與力度。同時, 政策參與的過程也是公眾瞭解、接受政策的過程, 提升了政策認可度, 減少了政策推行的阻礙因素, 確保政策順利執行。
四、完善智能化數據監管體系, 加強和創新社會監管
社會監管是政府為了實現某種公共政策目標而對社會的經濟、政治和文化等社會微觀主體進行的指導、規範、制約和監督的過程。傳統有關社區治理的研究絕大多數屬描述型，只有在大數據時代，應用大數據技術才可以真正做到社會治理結構從描述型研究走向解釋型研究。大數據創新社會監管的主要作用體現在，利用其獨有的快速挖掘、準確研判、及時預警、高效分析的優勢，節省政府的監管成本, 提高政府的整體監管能力。而智能化的社會監管又依賴於統一的社會監管體系的構建，主要包括網格化數字管理平臺、全方位遠程監控系統、數據預警系統和統計分析系統等四個方面。
⒈網格化數字管理平臺
網格化、組團式的城市治理, 是將城市劃分為若干個單元網格，即不同的監管單位，並搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，將政府的城市治理職能下放到每一個社區網格單元，打破城市的行政管理界限, 實現城市管理的重心下移、整體聯動以及監督與處置相分離的共同治理機制。應當通過政府主導、社區自助的社會治理方式，即政府通過政策支持、規劃建設、運營維護及資金支持等方面對社區服務系統進行宏觀調控，而社區在此基礎上實現自治的方式建立政府和社區互聯的網格化數字管理平臺，最終實現對全社會統一的動態監控、管理和調配，使政府對城市的治理更加及時、高效。
⒉全方位遠程監控系統
城市監控系統的網格化全覆蓋是政府精細掌握城市管理現狀的利器，在全天候的監控系統上，政府可以第一時間直觀觀測城市道路交通運行狀態、城市各片區環境狀況、城市治安現狀、城市火災消防情況等城市安全狀況，實現政府對社會危機的前饋控制；全景式的監控存儲和調控還能為安全問題的解決提供追蹤、回放等途徑，輔助政府進行追溯管理。
⒊數據預警系統
數據預警系統建立在數據監控和數據收集的基礎之上，將採集到的各種數據進行智能篩選和識別，精準判斷數據的可靠性、真實性和全面性，並立刻將各種數據進行精細化處理之後及時傳輸、反饋到城市管理平臺，實現數據的互聯共享，輔助指揮中心進行問題處置。此外，應當讓民眾參與到安全環境建構中，通過收集識別公民在互動平臺上提供的社會不安全因素的數據，對社會潛在的風險和危機進行預警管控。
⒋統計分析系統
多渠道的數據採集和快捷的數據處理是解決社會安全問題的最重要手段。智慧政府的社會監管，通過智能分析系統、雲計算以及人臉識別功能等技術工具，對案件進行深化分析，做到事前預警、事中提供智能解決方案、事後案件總結的一體化社會問題處理系統，有針對性地對事故以及安全隱患進行及時處理，保障社區安全，維護社會安定。
總而言之，大數據時代已經到來，大數據正逐漸成為國家層面的突出競爭力，是大國博弈和競爭力的新興戰略制高點。而要實現我國政府治理體系和治理能力現代化，打造智慧政府，大數據是背景、機遇，更是挑戰, 應當把握時代發展動向，更好地發揮大數據在政府治理變革中的重要作用，早日建成智慧政府，邁入智慧社會。
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