来源：法律读库 、上海检察
【法曹君按】近日，上海市人民检察院公布了《上海市检察机关捕诉合一办案规程（试行）》（以下简称《规程》），这是2018年深圳大检察官研讨班提出刑事检察改革总体思路后首个省级层面的地方性捕诉合一司改文件，引发了广泛关注，已有学界人士撰文进行评介。
但法曹君认为，《规程》是一个操作性文本，从如何确保检察改革目标实现、保障刑事检察办案平稳过渡的角度进行技术分析，可能更有意义！法曹君权且一试。
新尝试、新方案和特别性规定
近期在深圳举办的2018年大检察官研讨班根据首席大检察官张军提出的一系列检察工作新理念，如“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”，“转隶就是转机”，“双赢共赢多赢”，“在办案中监督、监督中办案”等，在深入分析检察工作存在的“三个不平衡”问题基础上，确定了以内设机构改革为切入点和突破口的检察改革方向。
其中，刑事检察改革的方向就是要以案件类别划分，推行捕诉合一，形成完整的、适应司法责任制需求、有助于提高办案质量效率和提升检察官素质能力的内设机构体系。之后不久，上海版“捕诉合一”《规程》出台。
根据当前刑事检察改革的大背景，法曹君认为这一《规程》的定位有三：
/ 定位一 /
刑事检察改革的地方性尝试
《规程》体现了检察改革的新理念、新要求：
1. 以案件类别划分，推行捕诉合一。
“捕诉合一”是《规程》的主线，既直接体现在文件名称上，又全面贯穿在《规程》结构和条文中。
关于“捕诉合一”的含义，《规程》第二条指出，捕诉合一是检察机关对本院管辖的同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一办案部门的同一承办人办理的新办案模式。可以概括为“四同”模式，即同一检察院的同一案件的办理工作、由同一刑检部门的同一承办人负责。
“捕诉合一”的基础是“类案划分”。类案划分，是指检察机关设置多个刑事检察部门，根据刑事案件的不同性质进行类别划分，不同刑事检察部门分别负责某类或几类刑事案件办理的一种制度安排。
体现在《规程》的第三条，上海市是将刑事检察分设为四到五个部门，分别负责普通刑事案件、职务犯罪和商业犯罪案件、刑事执行检察案件、金融或未成年人刑事案件的办理。
2. 在办案中监督、监督中办案。
办案与监督的关系，说的是检察机关诉讼职能与诉讼监督职能的关系。实践证明，检察机关的刑事诉讼监督职能是以批捕、起诉等刑事诉讼职能为基础的，立案监督、侦查活动监督主要依托于审查逮捕活动，审判监督主要依托于审查起诉，因此不能将办案与诉讼监督相割裂，而必须以办案为基础发现诉讼监督线索，以办案为依托开展诉讼监督活动，在充分行使诉讼监督职能中推进办案。
这一理念在《规程》中主要体现在第三章“案件办理”中，表现在将适时介入、引导侦查、（不）捕后监督、追捕追诉、立案监督、侦查活动监督、审判监督等诉讼监督职能与审查逮捕、审查起诉等办案工作原则上确定由同一检察官承担。
3. 双赢共赢多赢。
张军检察长提出了检察工作要追求“双赢共赢多赢”的新理念，要求检察机关在办案和监督中，不要追求我高你低，不要追求我赢你输，而是通过督促执法司法机关依法履职，公正执法、司法，共同维护国家法律统一正确实施，共同推进法治中国进程。
这一理念在《规程》中主要体现在，检察官审查逮捕并非“一审了之”，而是要求承办检察官还要担负起引导侦查、跟踪监督等职责，对逮捕后侦查机关又变更强制措施的还要备案审查、及时监督。
在审查起诉中，对于不符合起诉条件的案件，也不能一退了之，而是要强化对补充侦查的引导，在审查起诉中还要发挥追捕追诉、侦查活动监督、审判活动监督等职能，督促侦查机关、审判机关共同提高办案质量，实现双赢共赢多赢！
/ 定位二 /
刑事检察办案权力配置的新方案
根据2018年大检察官研讨班上公布的消息，今后的刑检改革核心要义可归纳为两点：
一是内设机构改革，目标是打破现有侦监、公诉等机构分设模式，主要以刑事案件类型为标准，同时考虑不同类案数量等因素，重新组建专业化的类案刑检办案机构，分别负责不同类别刑事案件的办理；
二是职能配置改革，目标是打破原有批捕、起诉和刑事诉讼监督职能分别由侦监、公诉、审判监督等部门分段行使的模式，由新组建的若干个刑检部门对其负责的类案统一行使批捕、起诉和刑事诉讼监督职能。
《规程》明显体现了上述改革意图，形成了刑事检察办案权力配置新方案：
一是通过“类案划分”，解决不同内设机构间如何配置办案资源的问题，基本要求是由不同刑检部门分别负责一类或几类案件，实现类案精办，这一制度安排有利于提高检察办案质量和效率，培养刑事检察方面的类案专家，符合队伍专业化建设的要求！
二是通过“捕诉合一”，解决检察机关刑事办案流程中如何配置办案资源的问题，基本要求是同一个案件由同一承办人负责，这一制度安排有利于落实司法责任制的要求，实现谁办案、谁决定，谁决定、谁负责。
/ 定位三 /
刑事检察办案的特别性规定
类案划分、捕诉合一，实质上是检察机关刑事检察部门内部职权配置问题，涉及刑事诉讼法层面的变动很少。
因此，《规程》并非法律修改，在性质上只是地方性司法改革文件，在内容上主要是关于捕诉合一办案后需要特别注意事项性的规定，没有特别规定的办案中仍应遵照刑事诉讼法和相关司法解释、司法文件的规定。
而且，从名称上看，目前使用《规程》作为司法文件名称的主要是最高人民法院近期出台的庭审改革“三项规程”（包括庭前会议规程、一审法庭调查规程、非法证据排除规程），规范的对象主要是程序性事项，不涉及实体法问题，上海版《规程》也有类似特征。
分案、办案、诉讼监督和制约
从内容上看，《规程》共六章49条。六章分别是“一般规定、受案分案、案件办理、诉讼监督、监督制约、附则”。下面择其要者简要说明:
01
受案分案
受案分案在《规程》中占单独一章6个条文的篇幅，分两个小节，第一小节是“确定承办部门”，第二小节是“确定承办人”，可见这一问题的复杂性。
在承办部门确定上有三个步骤：
一是确定案件类别为五类，即未成年人刑事案件、刑事执行检察案件、金融（航运）检察案件、职务犯罪和商业犯罪案件、普通刑事案件；
二是上述五类案件在确定承办部门时从前到后依次优先，即只要有符合前一类情形的即归该部门优先办理。之所以需要确立优先顺序，是由于分类的标准不统一，不同案件之间可能会出现交叉导致的；
三是一案数罪或数人分案，也根据上述类案划分排序依次优先确定办案部门。
在承办人确定上，主要有以下四条规则：
一是初次分案以随机分案为主，指定分案为辅，即主要由办案软件随机确定承办人，特殊情况下由部门负责人指定承办人；
二是对于检察机关已经承办过的案件，原则上还由原承办人继续承办；
三是对不捕、不诉后公安机关或当事人提出复议、复核后改变原决定的案件，应在同部门内变更承办人办理；四是特殊情况下需要变更承办人的，由分管检察长审批。
2
案件办理
“案件办理”一章包括四个小节，分别是适时介入、审查批准逮捕、（不）捕后跟踪监督和引导侦查、审查起诉，具体还包括延押审查、退回补充侦查、出庭等具体内容，这些实际上构成了检察“办案”的内容，对应于之后的“诉讼监督”。
3
诉讼监督
“诉讼监督”在《规程》中是与“案件办理”并列的一章，两者构成了检察机关“监督”与“办案”的主要内容。“诉讼监督”一章主要规定了追捕、追诉，立案、侦查活动监督，审判监督，同类问题监督四个方面。
从监督与办案的关系上看，监督事项承办机制有三种：一是由办案承办人同时承办监督事项，即随案监督模式，如追捕、追诉，不需要调查核实的立案、侦查活动监督和审判监督事项；二是单独监督模式，即对于需要进一步调查核实的立案、侦查活动监督和审判监督事项，办案检察官发现后应移送刑事诉讼监督部门专门办理；三是部门监督模式，即对于办案中发现的同一类案件或一段时间内需要向相关部门提出监督意见的，由办案部门办理。
4
监督制约
“监督制约”一章共11条，分别规定了不捕、不诉案件的制约，案件评查及几种特殊案件的评查，不合格案件的除外规定，注意义务的认定及评鉴程序的启动等几个方面。
可以看出，随着捕诉合一，案件多由同一承办人办理，为保证办案质量、预防权力滥用，《规程》不仅设置了包括检察官联席会、检察长、检委会、案件管理部门的内部制约机制，还设置了公开听证程序，将不起诉等检察权置于侦查机关、案件当事人和社会公众代表的监督之下。从这些规定看，捕诉合一后对检察官的监督制约并未减少，而是增加了。
更多思考与建议
检察改革既需要顶层设计，也需要地方实践。对于刑事检察改革来讲，上海版“捕诉合一”实践意义重大，它给刑事检察改革新理念提供了鲜活实践，也给刑事检察改革提供了研究样本。通过对上海“捕诉合一”改革实践的观察分析，法曹君有几点不成熟的想法和建议：
关于改革文件的名称
1
上海版《规程》名称中突出了“捕诉合一”四字，无疑突出了刑事检察改革的方向，具有很强的识别性和针对性。但从改革内容看，本次改革权力配置的调整不仅包括批捕权、起诉权，还包括刑事诉讼监督职责的调整，涉及整个刑事检察办案制度改革，“捕诉合一”不能全面概括改革的内容，未来的改革文件似冠以“刑事检察”字样更为合适。
关于案件类型划分
2
《规程》的分案规定比较复杂，原因是类案划分标准不统一，有的是根据犯罪主体划分的如未成年刑事案件，有的是根据刑法规定的类罪划分的如金融检察案件、职务犯罪案件和商业犯罪案件，有的是根据诉讼阶段划分的如刑事执行检察案件。下一步可否确定更为科学的类案划分标准，值得研究。
关于办案组织
3
根据检察办案责任制的规定，检察机关的办案组织有两种，一是独任检察官，二是办案组。实践中，多数案件可以由独任检察官承办，实现捕、诉、监督的合一办理，但如果是人数众多的职务犯罪案件、涉黑案件、集团犯罪案件，往往有成立办案组办理的需求。《规程》目前对后一种情况着墨不多，下一步改革中应予关注。
关于办案与监督的关系
4
检察改革的大方向是“在办案中监督、监督中办案”，《规程》根据实际情况确立了三种机制，保留了相对独立的诉讼监督机制，想必有实践方面的考量。
法曹君也认为，诉讼监督特别是审判监督具有复杂性，其中大多数情况下是可以通过随案监督解决的，但也存在单独监督的必要。
比如不服检察机关生效处理决定申诉案件、不服法院生效裁判申诉案件，是在案件审判程序已经结束的情况下进行的，复查的工作量和难度又十分艰巨，不具备随审查起诉进行监督的条件。而且，这两类刑事申诉案件在最高检、省级检察院办案中所占比重大。
因此，法曹君认为，应全面理解“办案”的含义，审查批捕、审查起诉是刑事检察办案，审查申诉也是重要的刑事检察办案方式，对刑事检察“办案”的解读不应过窄。
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