府作為地方一級行政區劃是在唐朝時開始出現的，在京師、陪都和道治所在地置府，如京兆府、河南府、太原府，數量較少。到了宋代，府的設置逐漸多了起來。宋代的府，隸屬於地方第一級行政機構路，長官為知府（全稱為權知某府事）。
到了明清時期，府作為省下的主要行政機構而廣泛存在，其行政長官知府也由派遣性的官職作為正式的地方官。同知是知府唯一的副職，還有具有監察府長官職責的通判等職。
州是一個很古老的名稱，中國早就有九州之說，九州一詞也成為中國的代稱之一。之前的州還比較模糊，不是嚴格意義上的行政區劃。到了漢武帝時，把全國劃為十三州作為監察區，任命刺史為監察官員。到了東漢末年州才正式演化為正式的地方行政機構，成為郡之上的地方第一級行政機構。
明清時期，州下降為二級和三級行政機構，除土州以外州分為直隸州和散州。直隸州直屬於省管轄，散州和縣一樣同為府管轄。
在清朝，知府的品級是正四品，州的行政長官知州開始都是從五品。到乾隆年間，將直隸州知州的品級升為正五品，散州的知州降為從六品。散州在地方行政區劃的層次上和縣是一樣的，都是縣級，但從主官的平級上來看，州的地位要稍微高於縣。對比現在來看，府就相當於地級市，直隸州相當於省直管縣，而散州則相當於由地級市代管的縣級市。
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