（南都觀察2018年夏季論壇現場。來源/主辦方）
中國靈山公益慈善促進會是南都觀察2018夏季論壇的支持單位。本文由中國靈山公益慈善促進會根據現場速記稿整理，並經主辦方審訂。全文合計5825字，閱讀約需10分鐘。
2015年底，中共中央、國務院發佈《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出精準扶貧戰略，目標是“到2020年實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧”。而按照2011年調整後的新貧困線——人均年純收入2300元的標準計算，中國現仍有農村貧困人口3000萬左右。
從現在到2020年，只剩不到三年時間了。在這麼有限的時間內，中國執政黨和政府提出的“現行標準下農村貧困人口全部脫貧”的目標能實現嗎？
能。全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成，北京師範大學教授、中國收入分配研究院執行院長、國務院扶貧開發領導小組專家委員會委員李實，中國發展研究基金會秘書長盧邁，中國農業大學教授、國務院扶貧開發領導小組專家委員會委員李小云，和南都公益基金會理事長、希望工程創始人徐永光等專家，一致這麼認為。
這是不是就意味著貧困在中國終結了？中國不再有窮人了？不再需要探討扶貧問題了？
對於這三個問題，前述專家們的意見再次一致，他們都認為：不是的。
那麼，在2020年之後的中國，什麼是貧困？誰是窮人？如何扶貧？
針對這些問題，在7月3日南都觀察主辦的主題為“誰是絕對貧困終結後的窮人？”的2018夏季論壇上，鄭功成、李實、盧邁、李小云、徐永光等專家圍繞貧困的標準與特徵、扶貧戰略和政策、社會保障與福利社會等問題，展開了深入的討論。
（南都觀察2018年夏季論壇，嘉賓對談，從左到右分別是徐永光、李實、盧邁、鄭功成、李小云。來源/主辦方）
相對貧困標準與多維識別方案下多維指標體系
什麼是貧困？北京師範大學教授、中國收入分配研究院執行院長、國務院扶貧開發領導小組專家委員會委員李實解題說，“一定數量的物品和服務對於個人和家庭的生存是必需的；缺乏獲得這些物品和服務的經濟資源或經濟能力的人和家庭的生活狀況，即為貧困。”
他強調，這裡講到的“貧困”還是概念上的，更重要的是如何識別貧困，而如果要識別貧困，那就需要有貧困的標準。那貧困的標準是什麼？
李實介紹說，過去我們談到的貧困一般是指經濟貧困，也就是以經濟這個單一維度的標準來界定的貧困；而經濟貧困又分為絕對貧困和相對貧困。所謂絕對貧困，“通常是利用一個能夠滿足最基本生活水平的收入標準來進行測量，收入低於這個標準的就屬於貧困人口。”由於發展中國家絕對貧困人口要多於相對貧困人口，而在發達國家則是相對貧困人口要多於絕對貧困人口，所以，
在國際上，印度、南非、印度尼西亞等發展中國家大多采用絕對貧困標準，而美國除外的發達國家則一般採用相對貧困標準，即使用收入中位數的50%或60%作為相對貧困線。
（李實南都觀察2018年夏季論壇。來源/主辦方）
改革開放以來，中國一直使用的是絕對貧困標準，比如2011年調整後的新貧困線“人均年純收入2300元”，識別是否貧困，就看年均收入是低於還是高於這個標準。李實認為，隨著2020年中國現行標準下的貧困的消除和全面建成小康社會目標的實現，必須要考慮調整現有的貧困標準。
國務院印發的《國家人口發展規劃（2016-2030）》明確提出，“探索建立符合國情的貧困人口治理體系，推動扶貧開發由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉變，由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變”。李實認為，這其實就是一種思路的逐漸調整的表現，即從絕對貧困標準換成相對貧困標準。
李實曾帶領他的研究團隊，以收入中位數的50%作為相對貧困線，測量中國2016年、2020年、2025年和2030年的相對貧困發生率和相對貧困人口規模。結果發現：第一，相對貧困人口主要集中在農村，規模在六七千萬；第二，相對貧困人口的規模基本上不發生很大的變化，原因是中國的“收入差距仍處於一個高位置上，如果收入差距不縮小，相對貧困的人口就不太容易減少”。
（城鄉貧困發生率和貧困規模預期：PPP=1.28，50%相對貧困線。圖片來源/李實在南都觀察2018夏季論壇上的PPT）
在採取相對貧困標準之外，李實提出，我們還應該考慮多維識別方案下多維指標體系。“也就是說，除了收入之外，其他的一些和生活水平相關的維度，比如教育、健康、居住條件、所在社區建設程度等，都應該加以考慮。”
（多維識別方案下多維指標體系。圖片來源/李實在南都觀察2018夏季論壇上的PPT）
城市相對貧困問題和農村多維貧困問題將越來越凸顯
貧困的標準發生變化的同時，貧困的特徵也會發生變化。鄭功成、李實、盧邁、李小云、徐永光等專家共同認為，2020年之後，中國的貧困將不再是愁吃、愁穿和差錢的問題，而將轉變為愁健康、愁教育和缺乏發展能力的問題。
中國農業大學教授、國務院扶貧開發領導小組專家委員會委員李小云認為，中國正在進入到一個新的貧困階段，在這個階段，中國的貧困日益呈現三大特點，分別是相對貧困問題越來越凸顯，貧困人口以社會轉型造成的留守兒童、留守婦女等轉型性人口為主，而轉型性貧困基本上屬於次生性貧困。
在這三大特點之外，李小云還提出了一箇中國貧困格局動態變化的新趨勢，即未來農村和城市的相對貧困人口都還會增加，但是，由於城鄉一體化建設等原因，處於農村和城市之間流動空間會縮小。
（李小云在南都觀察2018年夏季論壇。來源/主辦方）
在李小云提出的相對貧困問題越來越凸顯的基礎上，李實提出，相對貧困標準之下，過去大家認為不那麼嚴重的城市貧困問題，特別是相對貧困問題，也會凸顯出來。他認為，目前城市當中大概有2000萬人在享受低保，而如果這些人不享受低保，就基本上屬於貧困人口了，而這背後還有享受養老保障不到30%、醫療保障不到40%和失業保險不到50%的城市農民工群體。
中國發展研究基金會秘書長盧邁也認為，未來的農民工問題或者說流動人口問題將會越來越扎眼。他所在的機構從本世紀初就開始了關於農民工和流動人口的研究。他們發現，2002年前後，中國城市化迅速發展，農村大量人口進入城市務工，確實使得農民的務工收入比例提升了，也使得農村家庭收入提高了。但是，由此卻帶來了一系列社會問題，包括村一級留守兒童數量急劇上升、兒童教育和營養得不到保障；農村家庭結構逐漸不穩，離異、家暴、出走等問題頻頻發生；農村多維貧困問題逐漸凸顯，等等。
盧邁指出，這一系列問題尤其對農村兒童的成長造成了來自家庭和社會諸多不利影響。根據中國發展研究基金會山村幼兒園網站對7個省、13個縣、1779個山村幼兒園共計51781名兒童的數據統計，這些兒童中有40.7%是雙留守兒童，21.6%來自建檔立卡戶家庭，11.2%的家庭為單親。
不利的家庭環境與不利的社會環境相糅合的直接後果是，貧困農村尤其是深度貧困農村的兒童發展現狀堪憂。盧邁介紹，據調查，甘肅、貴州、新疆等貧困農村兒童的發展異常及疑似異常率是上海的3到6倍之多。
（貧困農村地區兒童發展與城市差距巨大。圖片來源/盧邁在南都觀察2018夏季論壇上的PPT）
中國扶貧治理體系變化最重要的是對扶貧戰略進行根本變革
隨著中國的貧困特徵由絕對貧困走向相對貧困，由單維貧困走向多維貧困，李小云強調，2020年之後，中國首先要面對的一個問題，就是原來基於消除絕對貧困思路的整個扶貧治理體系要發生變化，而這變化中最重要的內容就是要對扶貧戰略進行根本性的變革。
他肯定過往以“扶”為主的扶貧治理體系、戰略和政策，認為它們在減少中國的絕對貧困上發揮了很大的作用。但是，他也指出，隨著情況發生變化，如果還繼續堅持而不做改變，出現的政治外部性、社會外部性、經濟外部性問題會越來越嚴重，負面性也會越來越多，比如資源大量浪費的問題，比如扶貧過程中出現的道德挑戰，等等。
他認為，在2020年之後，扶貧戰略需要轉向“防貧”和“助貧”相結合的綜合救助改革，其中，重點應該轉向防貧投入，尤其是要通過提升農村的教育水平和教育質量以緩解貧困的生產和再生產。
盧邁非常同意李小云關於防貧的觀點，他認為，這實際上是用預分配來代替再分配，而在預分配中投入越早回報越高。這意味著，應對未來的貧困問題應該從解決現在的兒童貧困問題做起。而這實際上是要求直面和擴展底層兒童向上流動的渠道和空間，以阻斷貧困的代際傳遞。
（盧邁在南都觀察2018年夏季論壇。來源/主辦方）
對此，南都公益基金會理事長、希望工程創始人徐永光提出，要用搶救性的思維來解決貧困的代際傳遞問題，“如果現在不去關注處於貧困狀態當中的兒童，那麼2020年之後，他們可能會是新的貧困人群。”他說，在中國，學前教育目前還沒有納入到公共服務開支的範圍，還有1000多萬的農村兒童還沒有學前教育的機會；此外，農村地區和發達地區的教育投入也十分不均衡，音體美教育在農村普遍消失，但對於孩子們來說，音體美是起跑線，數理化不是起跑線，因為音體美對孩子心靈的開發、創造力和想象力的開發是不能缺少的。
全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成也認同，2020年之後，在以基本社會保障解決貧困人口的生計問題，以有組織的勞動就業提高就業質量和推動平等就業之外，要進一步提高貧困地區貧困人口的教育保障程度。他說，“提升公平的教育機會、教育質量，解決精神貧困和發展能力貧困的問題，至關重要。”
在此之外，鄭功成強調，貧困只有在大的分配格局進行相應調整的背景下才能解決得更好一些。他指出，中國的一次分配和二次分配都還有很大的調整空間，需要加大調整力度，但是調整的方式要有所區分，其中，一次分配應該採取中醫調法，循序漸進地使勞動報酬的初次分配向一線勞動者傾斜，而二次分配則要採取西醫調法，加強對貧困人口的權益的保護。
（鄭功成在南都觀察2018年夏季論壇。來源/主辦方）
李實也認為，由於相對貧困只能緩解而不能消除，故而，如何通過包括分配政策在內的政府措施，縮小相對貧困人口與非貧困人口之間的差距，很重要。他認為，在這個意義上來說，過去的瞄準式扶貧要讓位於普惠治理，即重點不在解決一部分人的絕對貧困問題，而在使得相對貧困人口也能夠享受到公平的公共服務，整體的生活水平能夠隨著社會發展逐步得到改善，並且有機會和空間跳出相對貧困而進入到中等收入群體甚至高收入群體。如何測量相對貧困人口的相對貧困的緩解程度？李實提出，這就需要新制定出一套相應的指標體系。
政府始終是主體，但更重要的是要有社會力量的參與
2020之後，中國扶貧工作的主體是誰？鄭功成、李實、盧邁、李小云、徐永光一致同意，政府始終會是主體，但是，以社會組織為代表的社會力量的參與的重要性將愈加凸顯。
鄭功成指出，一個健全的社會保障體系不僅僅要解決貧困問題，更是要實現人民幸福、促進社會公正。 2020年絕對貧困問題和區域性貧困問題得到解決之後，中國的扶貧目標將是滿足相對貧困人口個性化的需求，尤其是社會融合的問題，這是實現人民幸福、促進社會公平的必然要求。
鄭功成強調，社會保障制度的健全是穩定牢固的社會公正的基石，中國的社會保障制度在過去四十年已經實現了全覆蓋，取得了舉世矚目的成績，但同時也面臨著深化改革的挑戰，主要表現在制度分割導致的地方負擔畸輕或畸重，待遇差距大，此外，養老制度、醫療制度、救助制度等各項制度目前都尚處在由試驗性的改革狀態轉向成熟定型的發展時期，還沒能充分實現緩解貧困、預防貧困的功能。
在此背景下，他提出，要協同化解貧困、預防貧困和促進社會公正，在政府之外，一定要有社會力量的參與。尤其是在滿足相對貧困人口的多維貧困、促進社會融合和建設公平社會方面，社會力量的參與是必要條件。
徐永光強調，面對貧困問題，以社會組織為代表力量的民間公益必須採取行動，但是，社會組織對貧困問題的干預一定要用創新的模式有效地投入，而不是做濫行佈施的“搬運工”。
（徐永光在南都觀察2018年夏季論壇。來源/主辦方）
附錄：中國扶貧極簡史
（整理自徐永光在南都觀察2018夏季論壇上的PPT）
第一階段
制度性變革推動扶貧階段
（1979-1985）
1978年，統計局劃了一條貧困線，100元。按這個標準計算,當時全國貧困人口的規模為2.5億人,佔全國人口總數的1/4,佔當時農村人口總數的30%，佔世界貧困人口總數的1/4。
這一時期的脫貧重點在農村。黨的十一屆三中全會之後，家庭聯產承包責任制逐漸推行，改變了此前的“人民公社”體制，解放了農村的生產力和農民的生產熱情。沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，減少了一半。貧困發生率降為14.8%。
第二階段
政府主導型大規模開發式扶貧階段
（1986-1993）
這個時期，中國改革的重點開始由農村轉向城市。這時候按照世界銀行制定的人均純收入370美元的標準，中國還有2.1億貧困人口，佔世界貧困人口總數的1/5。
1986年成立了專門的扶貧機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993 年改名為國務院扶貧開發領導小組），在全國範圍內有計劃、有組織地開展大規模的扶貧開發工作，使得農村扶貧更加規範化和制度化。
這一時期確立了幾個方針：一是貧困地區經濟開發的方針；二是制定了專門針對貧困地區和貧困人口的政策措施；三是對18個集中連片貧困地區實施重點扶貧開發；四是確定了對貧困縣的扶持標準，將70%的扶貧資金用於貧困縣。
到1993年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困發生率下降到8.7%。
第三階段
“八七扶貧攻堅”階段
（1994年—2000年）
1994 年，在全國農村基本解決溫飽問題的基礎上，國家頒佈實施 《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000 年）》，提出要“集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題”。要實現救濟式扶貧向開發式扶貧的轉變，不同政府部門分別制定本部門方案，資金、技術、物資上傾斜，實施信貸優惠、財稅優惠、經濟開發優惠政策等等。
到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現，中國農村絕對貧困人口從1993年的8000萬人下降到2000年的3209萬人,貧困發生率下降到3.4%,解決了兩億多農村貧困人口的溫飽問題。
第四階段
全面建設小康社會時期的扶貧開發階段
（2000年至今）
這一階段的顯著特徵是：1.扶貧開發工作進一步深入，下沉到貧困村，將農村貧困人口中最低收入者作為扶持開發的對象。2.農業產業化開發扶貧，將貧困地區的農業與市場對接，使農業產業化，同時改善基礎設施。這一階段也開始注重扶貧工作的成果鞏固。
到2010 年，按低收入貧困線衡量的農村貧困人口為2688萬人，貧困發生率為2.8%。
到2011年，是一個重要的時間節點，扶貧標準大幅上調至人均年收入2300元，並頒佈實施《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》。我國扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。
同時，提出下一階段的總體目標：到2020年，要穩定實現貧困對象不愁吃不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。使貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距。這被總結為“兩不愁”和“三保障”。
2015年，國家提出實施精準扶貧戰略，到2020年農村貧困人口要精準脫貧。
按照人均年純收入2300元的標準，中國現有農村貧困人口3000萬左右，依照以往每年減貧1000多萬的速度，到2020年，中國將進入一個沒有絕對貧困的時代。
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