摘要：電子政務服務 (E-Government Service, EGS) 是政府和公共部門運用信息通信技術向公眾、企業和其他利益相關者提供公共服務的過程, 也是社會公眾參與資源整合、實現價值共創的重要途徑。在信息技術推動和用戶需求拉動的雙重力量作用下, 電子政務服務遵循的邏輯前提已經改變, 導致電子政務服務的內涵隨之變化, 有必要對其進行重新梳理。從公共服務主導邏輯的演變入手, 對基於服務主導邏輯的電子政務服務的概念進行界定;結合政治—行政系統理論和活動理論, 構建反映電子政務服務內涵的框架體系, 包含輸入、內輸入、輸出和反饋等關鍵要素, 並對關鍵要素和基本特徵進行分析。指出未來電子政務服務研究可能的研究方向, 以期為電子政務服務的理論研究和政府實踐提供啟示。
《2016年聯合國電子政務調查報告》指出, 電子政務已經成為衡量國家和地區可持續發展的關鍵指標, 電子政務水平的提升能夠有效推動公共服務的發展。根據《政府電子服務能力指數報告》, 目前我國各級政府各部委都在不同程度地推行“互聯網+政務服務”, 政務服務的信息化水平是判斷地區綜合競爭力的重要指標之一。截至2017年8月底, 全國已有29個省 (區、市) 建成一體化互聯網政務服務平臺, 其中16個平臺實現了省、市、縣三級全覆蓋。“互聯網+政務服務”, 是政府和公共部門運用互聯網思維和技術實現資源融合創新的過程, 其本質是通過政府與社會間更深層次的“化學反應”, 重構政府和公共部門的組織模式、辦事流程和工作方式, 重塑公共產品/服務的內容和供給方式, 使之適應並融入以知識為基礎的數字經濟發展環境, 從而提升國家的整體競爭實力。
隨著社會公眾參與意識的不斷增強, 電子政務服務已不僅僅是既有公共服務簡單的電子化、在線化, 更強調政府的思維轉變和服務的升級重塑, 其服務內容已由單方面的信息公開, 擴展到交互性更強的事務服務和參與服務, 未來還將產生更多全新的公共產品和服務。同時, 先進信息技術的運用為電子政務服務的發展提供了巨大的推動力。大數據、雲計算等數據技術為供需雙方交互方式的改變提供了數據支撐, 基於網站、兩微一端等電子渠道的溝通互動成為主流, 而傳統物理渠道的交流退為補充, 這在很大程度上使得政務服務擺脫時空侷限。Hassan H S等指出, 如同商業領域從商品經濟向服務經濟轉變, 公共部門同樣在經歷從管理導向向服務導向的轉變, 這種轉變將拉近政府和公眾的關係, 帶來政務服務供給方式和價值創造的巨大變革。簡言之, 在信息技術推動和用戶需求拉動的雙重力量作用下, 電子政務服務所遵循的主導邏輯正在變化, 電子政務服務的內涵也隨之改變。
目前, 專門討論電子政務服務概念的研究並不多見。胡廣偉等較早地通過對比電子政務與電子政務服務, 提出電子政務服務的定義, 認為電子政務服務應以公共服務為中心。楊菲等認為電子政務服務屬於電子服務範疇, 是政府服務提供渠道由實體向電子渠道的轉變。構建一個能夠較為全面反映電子政務服務內涵的框架體系, 將為深刻理解這一概念提供思路, 從而推動電子政務服務研究的發展。因此, 本文在系統回顧現有電子政務服務領域學術成果的基礎上, 從公共服務邏輯前提的演變入手, 提出服務主導邏輯下的電子政務服務概念框架模型, 闡釋其中的關鍵要素, 並識別出基本特徵, 希望能為今後電子政務服務的學術研究和實踐活動提供理論指導。
1、研究回顧
近年來, 學術界非常關注電子政務服務在各場景中的應用, 對它的現實意義已經達成共識。不同學者從各自獨特的視角對電子政務服務進行研究和詮釋。Heeks R等在電子政務頂級期刊中抽取了相關文獻, 發現研究視角主要集中在技術決定論和社會宿命論, 表明技術和社會需求的變遷導致了電子政務服務的內涵變化。李陽暉等通過對電子政務服務的研究內容進行分類整理, 發現除了一般性論述和綜述性文章外, 大體分佈在服務作用、服務發展的影響因素、服務管理、服務傳遞工具等方面。李文娟等藉助知識圖譜方法對SSCI中收錄期刊的1 492篇電子治理 (Electronic Governance) 相關文獻進行關鍵詞聚類分析, 發現研究成果主要集中在3個核心知識區域、6個熱點主題, 指出電子治理領域的研究主題大體經歷了電子政務平臺的建設技術應用 (1994-2004年) 、電子政務的組織管理與運行架構 (2004-2010年) 和用戶需求及行為研究 (2010年至今) 這3個階段。由此可見, 電子政務服務領域的研究, 正在逐步從聚焦服務本身和服務提供方 (主要指政府和公共部門) , 向聚焦公眾、企業等用戶轉變。筆者認為, 在電子政務服務產生的作用、電子政務服務發展影響因素、電子政務服務工具及電子政務服務管理等方面能夠體現這種轉變。
針對電子政務服務作用的研究, 其作用對象從政府和公共部門逐漸向公眾轉變。對政府和公共部門的作用方面, Parent M等指出藉助互聯網開展政務服務可以增加公民對政府的信任;Indihar S M等認為電子政務服務的實施過程包含了政府部門內部的流程優化和組織重構, 即推動著組織變革;Evans D等研究了電子政務服務對美國公共領域的積極作用, 認為有必要轉變公眾和政府的溝通方式。對公眾的作用主要集中在對“政—民”關係的影響, Bonson E等學者多次探討政府當局採用社交媒體與民眾開展溝通對“政—民”關係的影響, 認為政府部門應深入思考如何藉助技術手段推動與公眾的持續對話, 如活動發起方式、官方信息呈現形式和語氣等對公眾參與度的影響。
對電子政務服務發展影響因素的討論, 逐步從信息技術、政府組織內部管理運營層面遷移到公眾層面。Evans D等認為政府願意採用更加及時、高效的方式開展政務服務, 得益於信息技術的有效運用。Chou T C等發現公務員信息素養的高低水平與部門間合作意願成正比, 進而影響開展電子政務服務的意願。Luk S C Y認為考慮更多利益相關者的利益, 將非常有助於公眾的採納, 但他將公眾放在了政府和公共部門的對立面, 公眾僅僅是電子政務服務的接受者。John F A等提出了電子政務服務戰略管理框架, 認為電子政務服務的實施應採用差異化戰略, 充分利用電子政務服務中的價值, 使得服務系統和戰略在價值創造上得以統一。
學者對電子政務服務工具的認識, 逐步從工具是服務傳遞者向工具是價值傳遞者轉變。Gant J P等提出政府門戶網站是傳遞電子政務服務的重要途徑。Kim S等提出將組織制度化運用到反腐系統設計運行中的思路, 並探討了該思路的可複製性。而Ebbers W E等將視線投向政府與公眾的交互渠道選擇上, 提出政府應提供多種電子政務服務渠道, 以便公眾能根據需求和任務特點進行選擇, 體現出服務價值共創的理念。Linders D探討社交媒體對服務供需雙方關係的影響, 並依據雙方合作模式和參與程度的不同, 將電子政務服務價值共創模式分為平臺模式、眾包模式和自助模式, 指出社交媒體已經成為電子政務服務中價值傳遞的工具。
電子政務服務管理相關研究中, 主題從對服務本身和工具/系統的管理, 逐步向對用戶的管理轉變。在服務本身和工具/系統管理方面, Klischewski R等提出以服務流管理 (SFM) 理念來構建事務服務, 為所有參與者提供更加透明、靈活的交互環境;Papadomichelaki X等通過對政務網站的實證研究, 提出了包含4個評估維度的電子政務服務質量模型。在用戶管理方面, King S F認為運用客戶關係管理 (CRM) 等商業理念將有助於政府提供更優質服務, 提高公眾滿意度, 發展更為持久的雙方關係;Linders D則從政府與用戶的合作入手, 對3種電子政務服務價值共創模式進行細分, 按照規劃設計、執行傳遞、監督評估提出了更為具體的模式和途徑。
通過上述回顧, 筆者發現, 學者在電子政務服務各方向上的重心轉變實際上是核心要素資源的轉變。Constantin J A等在探討商業領域中產品和服務的關係時, 把資源分為對象性資源 (Operand Resources) 和操作性資源 (Operant Resources) 。對象性資源主要指商品等有形資源, 操作性資源主要包括知識、技能等無形資源, 兩者在商業實踐活動中的地位有所不同:前者往往處於被動地位, 而後者通常處於主動地位。對兩種資源的重視程度不同, 形成了兩種主導邏輯的理論根基:產品主導邏輯將對象性資源視為核心要素, 主張服務是產品的次優產出;服務主導邏輯以操作性資源為核心要素, 主張政府和公眾之間應建立持久的合作關係, 通過服務來共同發掘和創造價值。在電子政務服務領域的研究中, 一些學者以對象性資源為核心研究對象, 如文獻, 將電子政府服務價值嵌入到服務系統等對象性資源中, 政府和公共部門通過生產和控制對象性資源來創造價值, 公眾僅僅是對象性資源的接受者;而另一些學者則以操作性資源為主, 如文獻, 認為電子政務服務的價值創造在於吸引公眾主動參與到服務中來, 通過運用技能和知識共同創造價值。筆者認為, 在電子政務服務價值共創中, 對象性資源和操作性資源並不是完全對立的, 而是緊密聯繫的:操作性資源創造價值, 對象性資源傳遞價值。
隨著“資源開放共享”理念和信息技術在電子政務領域的不斷融合應用, 以及用戶態度從被動接受到主動參與的轉變, 電子政務服務的內涵也隨之改變。學者們對用戶參與、資源整合、價值共創等關鍵因素的考量逐漸增加, 對電子政務服務的服務過程及其價值供給模式的認識, 以及所基於的邏輯前提正在發生改變。因此, 非常有必要對電子政務服務的概念進行界定, 尤其是基於體現價值共創意義的服務主導邏輯對其重新認識, 不能只是簡單概括性地描述, 而應深刻認識其“服務”的本質。
2、基於服務主導邏輯的電子政務服務概念界定
2.1 主導邏輯演變
從公共服務發展歷程來看, 也存在邏輯前提的轉變。公共服務是相對於私人服務而言的一個概念, 是為了直接滿足公民公共需要而提供公共產品和服務;相比而言, 公共服務處於較低程度的競爭環境之中。古典經濟學代表學派認為應由政府對公共產品/服務的供給進行干預, 以緩解市場失靈問題, 政府是推動公共效率、市場調節和社會公平發展的主要責任者。但由於政府參與程度較高, 引發了效率低下、“看不見的手”干預過多、信任危機等一系列問題。20世紀70年代興起的新公共管理理論, 主張用市場的力量改革政府, 將市場機制引入公共服務供給, 將社會公眾視為“顧客”, 服務的提供是以“顧客滿意”為導向, 實現公共服務的市場化。在這一階段, 政府逐漸認識到了服務的價值, 但政府和公眾在價值創造上是隔離的, 政府是公共產品及其價值的主要生產者和供給者, 而公眾作為“顧客”是價值的消耗者, 服務依然被看作“產品”, 遵循單向的“提供—接受”模式。因此, 新公共管理理論是一種典型的產品主導邏輯, 信息對稱性差、信息開放程度低、以及溝通渠道尚未完全打通, 是這一時期價值單向供給的主要原因。20世紀90年代, Stephen P O等提出了新公共服務理論, 認為社會公眾應有權利更大程度地參與公共服務的供給, 政府應轉變角色, 通過服務創新降低社會公眾參與的門檻, 由此實現公共服務由“產品主導邏輯”向“服務主導邏輯”的轉變。依據Vargo S L等的研究成果, 結合公共服務的特點, 筆者總結了兩種邏輯前提的不同之處。
表1 公共服務領域產品主導邏輯和服務主導邏輯的比較
2.2 服務主導邏輯下的電子政務服務概念界定
通過對電子政務服務和服務主導邏輯相關研究的梳理和分析, 筆者認為服務主導邏輯下的電子政務服務應該具備以下五方面的含義:
1) 電子政務服務是公共服務的數字化和電子化, 屬於公共服務範疇, 與電子政務所屬的行政管理範疇相區隔;
2) 電子政務服務的參與主體包括政府、公共管理機構、社會公眾、企業、非政府組織、媒體、第三方合作伙伴、投資者、智囊等, 形成多主體參與的服務生態系統;
3) 服務生態系統中的成員通過資源共享, 共同提出針對某一公共需求的解決方案;
4) 電子政務服務過程是一個價值共創的過程;
5) 電子政務服務的最終目的是提高公共服務的質量與能效, 促進服務生態系統良性發展。
據此, 本文將電子政務服務界定為:政府及公共部門、社會公眾、第三方合作伙伴等作為服務參與主體, 通過數字化渠道開展對話合作, 構建一個面向公共服務的服務生態系統, 通過整合和共享資源共同提出一整套數字化解決方案, 從而不斷提高公共服務質量和效能、促進服務生態系統良性發展的價值共創過程。
3、基於服務主導邏輯的電子政務服務概念模型及關鍵要素
3.1 服務主導邏輯下的電子政務服務概念模型
基於本文所界定的電子政務服務概念, 本文創新性地結合政治—行政系統 (Political-Administrative System) 和活動理論 (Activity Theory) , 提出系統性描述電子政務服務關鍵要素及相互關係的概念模型, 見圖1。
政治—行政系統是Torfing J等在吸收Stephen P O等觀點後提出的新公共服務關鍵要素的分析框架, 闡明瞭從輸入服務需求和動員參與的資源, 到服務決策過程 (內輸入) 中的角色、價值、規範和程序, 進而輸出政策、管制和公共服務, 並在規範標準基礎上進行服務績效評估和反饋的邏輯;提倡通過網絡結構和夥伴關係來促進公共利益與私人利益相關者的互動合作, 以便交換和共享公、私部門的資源, 建立共同所有的解決方案。由此可見, 政治—行政系統遵循服務主導邏輯。活動理論產生於黑格爾和康德的古典哲學, 認為人類活動的過程是人類個體、群體與所處環境之間雙向交互的過程, 為我們從多層次、多維度認識電子政務服務的實踐活動提供了理論依據。結合活動理論研究電子政務服務, 將有助於以用戶為中心的電子政府服務的系統構建, 並便於考察服務生態系統中各關鍵要素之間的交互關係。
圖1 電子政府服務概念模型
如圖1所示, 電子政務服務的概念模型中, 輸入被理解為政府和公共部門動員社會公眾參與公共服務, 並由此產生的擴大化的服務需求, 包括政府和公共部門的需求、社會公眾的需求。主體 (服務供給主體) 、客體 (信息、知識、技能等操作性資源) 和共同體組成電子政務服務的活動中心, 與工具 (電子政務服務系統等對象性資源) 、規則 (信息資源的收集、傳遞、共享) 和勞動分工 (價值創造與傳遞) , 共同構成一個開放的有機的服務生態系統。在這個服務生態系統中, 服務供給主體和服務對象互為條件、互為依存, 分別整合自身及相關網絡夥伴所掌握的資源, 藉由數字化渠道進行交流互動和資源共享, 從而實現價值共創 (內輸入) 。資源共享的輸出是一套針對服務需求的數字化解決方案, 價值共創的輸出是整個服務生態系統的良性發展。
3.2 服務主導邏輯下的電子政務服務關鍵要素
基於政治—行政系統理論和活動理論構建的電子政務服務概念模型, 揭示模型的關鍵要素及其關係。關鍵要素包括:輸入、內輸入、輸出、反饋, 其中內輸入是由服務生態系統所包含的主體、客體、共同體、工具、規則和勞動分工。對關鍵要素的具體闡述見表2。
表2 電子政府服務概念模型關鍵要素
4、基於服務主導邏輯的電子政務服務基本特徵
一些學者對服務主導邏輯在不同服務領域的適用性進行了研究, 並基於研究成果提出了該邏輯下所具備的特徵。Zeithaml V A等認為傳統服務具有IIHP特徵, 即不可分離性 (Inseparability) 、無形性 (Intangibility) 、異質性 (Heterogeneity) 和易逝性 (Perishability)。李雷等在這一研究成果上發展, 對商業領域電子服務的特徵進行深入分析, 認為其在服務主導邏輯下具備傳遞成本、信息反饋、服務改進、外包模式等方面的優勢。Stephen P O等解析了服務主導邏輯下的公共服務所具備的3個特徵:服務是無形的;服務的生產和消費同時發生;服務使用者參與共同生產。楊坤等分析了公共服務領域實施價值共創理念的關鍵要素, 同樣也是對服務主導邏輯下公共服務的特徵揭示。隨著數字經濟的發展和社會公眾參與意識的日益強烈, 公共服務正在發生巨大的變化, 電子政務服務成為公共服務領域中符合時代趨勢的、不可代替的服務形式。因此, 有必要認真剖析電子政務服務的基本特徵。基於本文提出的電子政務服務概念模型和關鍵要素分析, 我們認為電子政府服務具備以下四方面的特徵。
4.1 角色轉換
電子政務服務的參與主體至少應包括供需雙方, 也有第三方的參與。在有些公共領域, 只有政府和公共部門是唯一服務提供者, 公眾和企業是服務接受者, 比如證照審批和辦理;而在另一些領域, 政府和公共部門可以被看作是服務接受者, 而公眾轉變為服務提供者, 比如, “交通違章隨手拍”服務中, 公眾提供違章信息, 交管部門接收違章信息。供需雙方的邊界變得模糊, 角色和權利發生動態轉換, 為價值共創提供了基礎。
4.2 信息透明
有效的價值共創需要雙方提供決策所需的信息並建立信任。在電子政務服務過程中, 網絡環境使得政府信息的公開披露和用戶信息的傳遞共享更加透明。用戶可以通過網絡渠道把信息傳遞給服務供給者, 不受到時空限制, 其他參與者也可以迅速獲取並處理這些信息, 為共同制定解決方案提供決策依據, 提高決策效率。信息透明對供需雙方都是有利的:服務提供者可以全面掌握需求信息和服務反饋, 為自身制定服務策略、改善服務流程提供依據;服務接受者可以在接受服務之前, 結合既有信息和自身情況, 做出更加理性的服務採納決策, 並能夠給予有效的服務反饋, 進而加快服務流程和質量的不斷優化。
4.3 持續對話
4.4 持續迭代
在商業領域中, 服務只有持續迭代, 不斷改進, 才能保持和提高核心競爭力[38]。電子政務服務憑藉信息透明和持續對話的特性, 通過網絡渠道可在短時間內獲知由服務生態系統共同提出的解決方案的實施績效。結合新的服務需求, 電子政務服務供給主體能夠對服務進行優化改進。用戶的參與度越高, 對電子政務服務的要求越高, 這就要求電子政務服務供給主體持續、快速地開展優化升級活動, 從而更好地滿足更多的服務需求。同時, 電子政務服務供給主體需要緊跟信息技術發展趨勢, 不斷創新, 與用戶共同創造出更優的數字化解決方案。
5、結語
電子政務服務是“互聯網+”時代政府和公共部門在公共服務供給模式上的巨大變革, 伴隨著組織流程重構和公共產品/服務重塑。電子政務服務已經受到社會各界的高度重視, 其內涵也隨著信息技術的發展和公眾需求的提高而逐漸改變, 這為學者開展進一步研究提供了大量的機會。本文從公共服務領域的邏輯前提演進入手, 對服務主導邏輯下電子政務服務的內涵進行闡述, 結合政治—行政系統和活動理論, 提出包含輸入、內輸入、輸出和反饋等關鍵要素的電子政務服務概念模型, 並具體分析了概念模型的關鍵要素和基本特徵;將服務生態系統的運作視為電子政務服務體系持續發展的核心, 這一服務生態系統是主體、客體、共同體、工具、規則和分工六個部分的有機結合, 為資源共享和價值共創提供了動力和源泉。未來, 需要進一步加強電子政務服務理論體系構建, 在此基礎上, 探索將更廣泛的信息系統應用於電子政務服務中開展價值共創的可能性和影響機理, 如人工智能 (AI) 、虛擬現實 (VR) 、微視頻等, 應用案例研究等實證方法探討電子政務服務領域出現的新現象和新問題。
參考文獻：略
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