中國青年報客戶端訊（中青報·中青網記者 焦敏龍）今年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議提出，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂。
12月12日，由北京卓亞經濟社會發展研究中心和中國法學會環境資源法學研究會主辦、生態環境部支持的“貫徹習近平法治思想，完善生態環境法律制度高層論壇”上，生態環境法典專家建議稿亮相。多名生態環境保護領域的專家學者對探路編纂生態環境法典進行了研討。
生態環境法典專家建議稿出爐
專家建議稿共7編1023條，包括總則編、汙染防治編、自然生態保護編、自然資源開發利用中的環境保護編、能源節約和資源綜合利用編、循環經濟與廢棄物綜合利用編、應對氣侯變化編，由研究法治國家、法治政府、法治社會建設的社會智庫——北京卓亞經濟社會發展研究中心組織中國人民大學、武漢大學、中國政法大學、天津大學4所高校的著名環境法學研究者及其團隊編纂。
建議稿系統梳理了與生態環境相關的現行法律、法規和其他規範性文件，研究借鑑了國內外生態環境立法與環境法典編纂的相關經驗，整理分析了國內外相關學術研究成果。
為什麼要編纂生態環境法典？十屆全國人大常委會副委員長顧秀蓮說，日前先後召開的黨的十九屆五中全會和中央全面依法治國工作會議，發出了建設更高水平法治中國的動員令。在這樣的時代大背景下，如何推進生態環境領域法治建設特別是開展法典編纂工作，是十分現實又事關長遠的重要課題。
“中國的環境法典編纂正當其時。”與會的全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅認為，編纂生態環境法典十分必要，並表示，1979年我國頒佈第一部《環境保護法》，當時在全國人大常委會上所作的說明就指出，是按照環境法典的思路來起草的這部法律。此後《環境保護法》兩次修訂，也都提出過法典化的方案。
擔任此次專家建議稿課題專家工作組組長的全國人大常委會法工委民法室原巡視員扈紀華介紹說，項目組在編纂初期考慮過大法典、小法典、中法典3種形式，考慮到大法典方案涉及的立法空白較多，制度創新難度大；小法典存在只針對汙染防治領域，不涉及自然生態環保等其他領域的侷限，因此選擇了中法典，“可重點編纂環境保護的主要領域，比如汙染防治、自然生態保護、自然資源開發利用中的環境保護等”。
法典有望統一自然生態保護和汙染治理
“當前，環境法制碎片化導致了已有環境立法之間的重複和衝突”。生態環境部法規與標準司司長別濤在論壇發言時表示，由於我國環境立法採用分散式立法模式，不同的生態環境要素分屬不同的部門進行管理，不同行政部門往往多為本部門的權力和利益進行考慮，造成所起草的法律更多體現部門利益，同時也產生相互重疊衝突、重複立法現象，為法律遵守和執行帶來困難。
別濤舉例指出，存在立法重複的有：現行《水汙染防治法》《海洋環境保護法》《固體廢物汙染環境防治法》《環境噪聲汙染防治法》《放射性汙染防治法》等法律，都對環境保護設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用的“三同時制度”，進行了相同重複規定。
存在立法衝突的有：自然保護地功能區劃方面，《自然保護區條例》將自然保護地內部劃分為核心區、緩衝區和實驗區3種類型；而各國家公園試點保護條例又在此基礎上進一步細化，比如《武夷山國家公園條例（試行）》將自然保護地劃為特別保護區、嚴格控制區、生態修復區和傳統利用區；《三江源國家公園條例（試行）》則分為核心保育區、生態保育修復區、傳統利用區；而2019年6月國務院出臺的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中又提出了核心保護區和一般控制區的二元 分類，整體上難以協調統一。
存在立法空白的有：光汙染方面，現行立法缺乏對“城市超高層建築玻璃反光給人類日常生活帶來嚴重影響，甚至影響到交通安全”的規定。熱汙染方面，隨著科技水平的提高和社會生產力的不斷髮展，大量能源消耗產生的二氧化碳、水蒸氣、熱水等汙染物會使局部環境或全球環境增溫，並對人類和生態系統造成直接或間接、及時或潛在的危害，但現行立法對其規制不足。
扈紀華認為，編纂生態環境法典一方面可以將生態環境的管理體制改革上升為法律，將體制改革同法律相連接，考慮到生態文明建設的新趨勢和新理念，以及制度的變革和發展，明確各主管部門的保護及監管責任，做到重大改革於法有據；另一方面可以突破“末端治理”困局，強調生態環境保護的重要意義，統一自然生態保護和汙染治理。
建議適時啟動生態環境法典編纂
相比我國現行的生態環境法律法規，生態環境法典專家建議稿有哪些立法制度創新？
中國人民大學法學院副教授、專家建議稿總則編牽頭人竺效介紹，為了幫助解決環境監測不到位、合理規劃選址等問題，建議稿總則編納入了對生態保護具有重要意義的環境標準、生態環境規劃、生態環境監測等重要制度。針對當前跨行政區域的重大生態環境汙染事件，總則編新增了跨行政區域協調機制的規定，強調了國務院及其相關職能部門的統籌協調作用，以期高效公平處理此類事件。
竺效介紹說，建議稿總則編在資金投入方面新增規定：國家鼓勵並保障企事業單位、社會團體和公民個人以捐贈等方式助力生態環境保護、治理的資金投入，同時鼓勵、指導並監督企事業單位依法對環保設施運行或升級進行資金投入。
竺效透露，建議稿還將“信息公開與公眾參與”單獨列為一章，有利於依法有序保障公民的知情權，保障和引導公眾依法參與環境立法、環評等環境行政許可等活動。
負責起草生態環境法典汙染防治編的中國法學會環境資源法學研究會副會長、天津大學法學院院長孫佑海介紹，建議稿汙染防治編對環境汙染責任保險作了強制性規定；增加一些會對人類身體造成嚴重威脅的化學有毒有害物質新汙染源的防治規定；對光汙染、放射性汙染、振動及人為原因造成的電磁輻射作出了規範。
“對較成熟的法條，基本是原文納入；對不同法律法規中重複的條文，進行合併同類項，”負責起草生態環境法典中自然資源開發利用中的環境保護編、能源節約和資源綜合利用編、循環經濟與廢棄物綜合利用編的中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所教授、聯合國環境規劃署—中國政法大學環境法研究基地主任王燦發舉例介紹，鑑於《農業法》第58條對耕地保護已作出規定：“農民和農業生產經營組織者應當保養耕地、合理使用化肥、農藥、農用薄膜、增加使用有機肥料，採用先進技術保護和提高地利，防治土地的汙染破壞”，所以將原文納入生態環境法典。
這樣一部法典能為生態環境部門的依法行政帶來哪些變化？在對外經濟貿易大學法學院助理教授孔祥穩看來，生態環境法典的編纂甚至今後可能被提上立法高度，未來有望避免立法上的重複和衝突，在環境行政許可、監督等方面實現行政程序的相對統一；能超越單一部門的視角，建立更加綜合的生態環境行政管理和權責體制；可以強化法律責任的系統性，有助於生態環境有關部門通盤考慮各種不同類型的法律責任，有利於其實現行政監管手段與一般民事訴訟、公益訴訟等法律機制的協調配合。
據瞭解，目前，專家建議稿是否進入實質的立法程序，正等待全國人大有關方面進一步論證。全國人大常委會原副秘書長李連寧說，生態環境法典的編纂有比較堅實的立法和理論基礎，立法條件成熟，期待生態環境法典能夠早日列入立法規劃。
