☑ 裁判要点
"责成"行为本身通常只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身往往并不对被执行人的实体合法权益产生直接影响，难以作为行政诉讼受案范围，除非出现极个别情形下政府以自身名义直接对被执行人作出而非依法责成”有关部门”实施或者出现其他可能产生外化效果之情形。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申4119号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：黄蓉。
再审申请人黄蓉诉江苏省南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、江苏省南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区执法局）房屋拆除行政强制一案，江苏省南京市中级人民法院于2017年12月21日作出（2017）苏01行初1004号行政裁定：对黄蓉的起诉，不予立案。黄蓉不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2018年4月13日作出（2018）苏行终285号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。黄蓉仍不服，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
黄蓉请求本院撤销一、二审裁定，对其起诉予以立案受理，并支持其一审时提出的诉讼请求。其申请再审主张的主要事实和理由为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，建邺区执法局作出宁城执建强执字（2017）第006号No.0010023《强制执行决定书》（以下简称6号《强制执行决定书》），必然是依据建邺区政府的”责成”，故6号《强制执行决定书》的作出是建邺区政府、建邺区执法局的共同行政行为，一审法院的释明理由不能成立，再审申请人将建邺区政府、建邺区执法局列为共同被告，于法有据；6号《强制执行决定书》存在多处违法情形，应予撤销。一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误。
本院认为：本案中，再审申请人黄蓉认为建邺区执法局向其作出的6号《强制执行决定书》违法，向江苏省南京市中级人民法院提起诉讼，请求确认建邺区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定责成建邺区执法局作出6号《强制执行决定书》的行政行为违法；确认建邺区执法局作出6号《强制执行决定书》违法并予以撤销。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，6号《强制执行决定书》中载明：”依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，我局决定自2017年12月19日起，对你（单位）上述违法建设组织强制拆除。”由上可见，《强制执行决定书》明确的执行主体是建邺区执法局。至于该局实施行政强制是否经过建邺区政府”责成”程序，只是判断该局其后行政强制行为合法性的要件之一。而”责成”行为本身通常只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身往往并不对再审申请人的实体合法权益产生直接影响，难以作为行政诉讼受案范围，除非出现极个别情形下政府以自身名义直接对被执行人作出而非依法责成”有关部门”实施或者出现其他可能产生外化效果之情形。此外，再审申请人在本案中并未提供证据证明建邺区政府作出过”责成”行为或者该行为直接产生了外化效果。因此，其将建邺区政府列为共同被告，要求对6号《强制执行决定书》承担责任，缺乏事实根据和法律依据。经一审法院释明后，再审申请人拒绝变更，一、二审法院据此裁定不予立案、驳回上诉，并无明显不当。当然，对于以建邺区执法局为被告的诉讼，如果一审法院已经立案受理该案，依法可将已受理案件移送至有管辖权的法院审理。而在本案中，由于一审法院针对建邺区政府和建邺区执法局的起诉一并裁定不予立案，故对于后者移送管辖的条件已不具备，但由于法院已向再审申请人明确释明了级别管辖问题，故并未从根本上侵害其诉权。再审申请人仍可以建邺区执法局为被告，向有管辖权的法院依法直接提起诉讼。
综上，黄蓉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人黄蓉的再审申请。
审 判 长 王晓滨
审 判 员 耿宝建
审 判 员 白雅丽
二〇一八年九月二十九日
法官助理 蒋 蔚
书 记 员 李 璐
