导读：
3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定（国发〔2020〕4号）》（以下简称决定）。《决定》发布后，引起社会强烈关注。本文整合了中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授、著名土地问题专家严金明以及中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁两位专家学者对《决定》的解读，以飨读者。
内容来源：i自然全媒体、财经杂志
《决定》主要涉及两方面内容，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。另外，《决定》特别强调各省级单位政府要严格审查涉及永久基本农田等特殊用地的占用，要切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地。
《决定》文件在后疫情时期如何推进经济增长，带动经济社会全面发展，发掘经济活跃地区的增长潜力等方面释放出重要的政策信号。
期待这一小步，引领未来土地管理制度改革的一大步。
01 “放权”而非“放松”——严金明
中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授、著名土地问题专家严金明对《决定》从政策背景、政策目标、政策原则、政策试点及政策实施五个方面进行了解读。
一、政策背景：“变”和“放”
《决定》立足世情、国情的深刻变化，贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，呼应新修改的《土地管理法》，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。
以“变”迎接战略机遇期。我国正处于百年未有之大变局的历史进程中，国内外形势正发生着深刻复杂的变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。当前，我们需要紧紧抓住战略机遇期，改善营商环境，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，促进产业发展，土地政策自然而然需要适应这种国内外客观形势的变化，为全面建成小康社会和实现现代化提供更好更快的支撑保障。
以“放”促进“放管服”改革。随着国家治理体系和治理能力现代化水平提升的要求日益迫切，我国“放管服”改革也进入深化拓展期，自然资源管理推进简政放权正是应时之需，从注重审批向完善监管和提供优质服务转变，以便进一步从微观管理事务中解脱出来，更多地向战略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授权和委托省级政府用地审批权的改革也是顺势而为，以实现自然资源治理体系和治理能力现代化的新时代要求。
二、政策目标：“增效”而非“增量”
实际上，《决定》对相关审批权下放旨在“增效”。通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜、因情施策，破解项目用地“落地难”、和“落地慢”问题，赋予地方政府更大的权利自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，让项目落地速度满足社会经济发展要求，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴的进一步实现。
然而，“增效”并非“增量”，《决定》并未对建设用地规模“松绑”。《决定》对建设用地审批权的下放，是由于地区发展较快对土地审批速度要求提升，因而建设用地审批放权重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而非建设用地规模“增量”，并未对建设用地规模“松绑”。当前部分媒体对《决定》的解读颇多偏误，认为《决定》“增加了各省及直辖市、省会城市等建设用地规模”“三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加”“土地供应将进入‘大宽松’时代”等的观点都是对《决定》内容的错误解读。实际上，未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖“存量”，控“增量”，实现土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。
三、政策原则：“放权”而非“放松”
客观上讲这次放权力度确实较大。永久基本农田以外的农用地转用审批全部下放国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，同时部分地区率先获得了以往只能经过国务院审批的“基本农田”用途调整的权力的试点。然而，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变，对于土地管理的要求并没有放松。
对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松。赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府责任，本质上还是要让地尽其用、地尽其利，促进最为科学合理的土地利用，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，例如重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等公共事业用地需求，而非一部分媒体解读的“为房地产用地松绑”。
最严格的耕地保护制度和坚决守住耕地保护红线的要求没有放松。决定要求委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。按照持续加强改进最严格的耕地保护制度的要求，牢固树立耕地数量、质量、生态三位一体保护理念，持续推进改革创新，着力建立规则明晰、严保严管、动态监管、责任追究的耕地保护监督机制，坚决守住耕地保护红线。
对于国土空间规划和空间用途管制的未来执行并没有放松。首先，三条红线没有放松，用途管制的要求并没有放松。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，仍然是我国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的三条红线。其次，规划建设用地总量调控没有放松。当前，仍然从严从紧控制建设用地总量。如北京实行减量发展，严守建设用地规模底线，至2035年城乡建设用地规模实现减量发展。上海仍然践行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量”调控思路，为城市通过转变土地利用方式促进城市发展转型进行探索。
四、政策试点：“接得住”也要“管得好”
本次用地审批权改革确定的首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆。为何会选择以上八个地区作为试点省份？首要原因在于，试点地区有迫切的改革需求，项目落地速度与经济发展速度匹配诉求较高。八个省份大多为经济社会发展速度较快省份，人地矛盾较为突出，需求变化较快且资源环境承载压力较大，部分项目落地速度难以满足现实要求，改革后，这些地区有自主审批权限，有利于其调整农用地转用和项目落地节奏，可以根据形势变化及时调整用地计划和布局，进一步优化土地利用的空间布局和数量结构。
其次，试点地区基础条件较为突出。试点地区大多数经济基础较好，产业结构较为完善，能够有效为改革的顺利开展、服务的后续评估、监管的多维落实提供组织、资金、技术等各个方面的保障，同时，试点地区不同的经济社会发展阶段性也方便观察本次改革对土地利用、产业发展和经济社会变化的冲击影响。
最后，本次试点也是对试点地区治理能力的一次大考。改革过程中深层次的矛盾、问题和风险可能将在各个地区显露，如何落实省级政府责任、调整审批节奏、把握审批要求、动态协调土地利用布局、统筹城乡建设用地、确保实现耕地占补平衡、实现自我审查和监管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，对当地政府而言也是巨大的考验。
五、政策实施：“应对风险”和“加强监管”
当然，任何政策的认知、扩散和实施都可能面临诸多风险：首先，农用地转为建设用地审批权利的下放，会不会在短期内造成城市周边耕地占用速度加快，影响到耕地占补平衡“占一补一”、“占优补优”和“占水田补水田”的具体落实，在一定程度上加剧占而不补、占优补劣的出现？其次，审批权限下放会不会被社会误读为“集约节约利用不可行”“鼓励省级中心城市扩张”“鼓励土地财政”“鼓励房地产业发展”，从而影响城市特别是省级中心城市在土地利用政策执行上摈弃“集约节约”的思路、回到“蔓延扩张”的老路？最后，在新增建设用地指标规模限定的情况下，地方政府会不会通过城乡建设用地增减挂钩政策获取周转指标，由此催生过度减少农村建设用地、农民被迫上楼等侵害农民权利的行为？这些都需要密切关注和进行政策实施过程的评估。
因此，政策的实施必须要以严格的引导规范和督查监管为基础。首先，自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；其次，要利用信息平台建立规范、公开、透明的项目审批监管机制，加紧制定完善负面清单、权力清单、责任清单，防止寻租行为发生，落实审批权责，将审批违规纳入官员绩效考核机制，建立严格规范地方政府审批权行使；同时，针对权限下放可能导致的具体问题配套针对性的督查和监管措施，建立农用地“数量+质量”的双重农地评价和监督体系，确保占补平衡政策严格落实，持续强化国土督查对闲置低效土地问题的关注，发现违规问题及时督促纠正；最后，要进一步关注农民权利保护，结合各类社会监督机制监督政府行为，切实保障农民利益不受侵犯。
02 文件释放的信号——李 铁
《决定》体现出建设用地管理权限的下放已迈出了重要一步。也就是说，过去对建设用地实行了二十多年的国家计划管理，现在可以通过试点，从刚性审批制度改为相对柔性的指导性管理制度。
这一变化的意义在于，省一级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上有了更大的自主权，为地方通过建设用地资源的再配置，激活经济发展，提供了重要的发展动力。
下放审批权限是改革过去计划经济管理体制的大趋势，所以自然资源部推进的这项改革，也符合国家在未来土地管理制度上要相应深化的改革内容之一。
首先选择从审批环节上突破，就是将已经明确的用地规划范围之内的事情，下放到省一级政府，应该没有太大的影响。但是在基本农田和耕地调整规模这两个方面，只是在经济发达地区试点，则说明要采取因地制宜、分类指导的策略，鼓励优势地区发展，释放发展潜力，同时提供约束条件，先试点一年。
而对于试图利用增加建设用地继续发展房地产的一些省份和地区，可能还是要严格控制用地规模和强化管理程序，防止推动新一轮的房地产热。
稳步推进用地审批制度改革，需要进一步提高认识的是，国家对基本农田保护和严格控制耕地占用的基本方针不变；从粗放型城市化发展模式向集约型模式转变的战略目标不变；积极利用存量建设用地资源，更加有效利用土地资源带动经济增长的要求不变；注重产业发展，防止过度依赖房地产发展的政策导向不变。
这些政策信号在文件里以不同的表达方式明确提出，说明总体上政策方针的基本思路是显而易见的。
此时发布这个文件说明这项政策的出台已经酝酿一段时间了，而不是即兴之作。同时也对后疫情时期如何推进经济增长，带动经济社会全面发展，迅速恢复灾后经济，发挥经济活跃地区的增长潜力等方面，释放出重要的政策信号，中央有决心通过各项政策的实施，特别是对中国特色用地制度的政策变化，打出有效的组合拳。
一、不能过度理解
值得注意的是，对于这项政策的变化，不能给予过度理解。
有的文章将文件解读为有利于未来发展几千万人的大城市，我从这项政策中看不出有任何这种征兆。因为给经济发达地区省市的政策措施，不等于一定是促进超大城市的发展，因为一些直辖市仍然面临着如何疏解主城区城市功能的困扰。
对于经济发达省份的城市群来说，更要注重的是如何实现不同规模城市的协调发展，按照市场化规律实现合理分工。对于经济不发达地区，促进中心城市的发展和产业规模的扩大，也有示范性意义。
特别要说明的是，按照以往的土地指标供给，其实是最有利于各类中心城市发展的。因为几乎所有省会城市都会通过自己的行政等级优势来截留用地指标扩张中心城市规模。这种行政等级管理体制下的土地计划指标的分配，在一定程度上是反市场运行的，实际上也导致高等级城市和一些号称达到一定规模的省会城市，成为了土地粗放利用和以房地产发展为导向的典型。
而这次文件选择的试点省份和城市，其中很大一部分产业空间并不在中心城市，而是在都市圈周边的中小城市和特大镇，无论是珠三角还是长三角，基本都是如此。因此把这次政策变化误读为支持所谓中心城市的发展，其实是忽视了中国城市发展在不同地区的不同模式，也忽视了中国要素集聚过程中的等级化城市管理的体制特点。
二、期待一小步后的一大步
虽然自然资源部推出了用地审批和管理权限下放的改革，是土地管理制度改革迈出的一小步，但是在地方发展实践中，可能还是会利用这些权限下放相应进行更多的积极探索。
例如，省一级在不突破总体规划和用地要求的基础上，是否推进更多的改革？是否允许在集体建设用地上进行更多形式的探索改革？
中国四十年改革历程中取得的最重要经验，不都是上级政府出台的各种宏观经济政策，其实在改革开放初期，大多成功经验来自于地方的各类积极探索，有的探索甚至在最微观的层面。
所以，中央有关部门提出的下放审批权限，是深化改革迈出的一个重要步伐。但是我们仍不能忽视如何给与更多的政策空间，即使不是涉及审批和管理权限的问题，或者是淡化审批和管理权限的问题，而且也不影响耕地保护和土地集约利用。各级基层政府在土地利用方面可能还会有更多的探索空间。
从实践中可以看到，土地粗放利用最典型的案例肯定不是在最基层政府。反而是基层政府和一些村庄在土地利用上采取了最集约的模式。因为集体建设用地资源是极其有限的，大量集体建设用地是村民集体所有的，当资源有限且土地与自己权益有直接关系的时候，才最有可能实现土地集约利用。可以看到城市各类开发区和新区，实施的皆是豪华铺张的用地模式。可是我们到珠三角和长三角工业最发达、最集中的乡镇和村庄，根本看不到豪华的广场、宽阔的马路和极为奢侈的生态空间。因为基层的土地是最稀缺的资源，还要贡献出几乎所有持续增长的公共收益，所以他们不可能实行土地粗放利用的模式。
而只有计划下达的土地指标可以通过行政手段集中在某一个等级的城市空间内时，因为上级下达的土地指标来得太容易时，才有可能被粗放利用，这也是目前中国各类城市用地的一个重要规律。
中国人口有14亿多，未来发展对建设用地的需求还在上升。但是建设用地空间分布却极不平衡。由于人口激增，城市发展的用地需求在不断上升，未来随着城市化水平的提高，大量农村人口还要进入城市，城市用地需求增加是一个不得不面对的现实问题。虽然农村常住人口占总人口比重不到40%，但是农村建设用地不仅没有减少，而且在城市化水平大幅度提高的同时，农村建设用地占用也在持续增加，从20年前的17万平方公里增加到现在的19万平方公里。两边占地现象都十分突出，原因在于我们原有的土地管理模式出现了问题。
在强调耕地保护最严厉的时代，却出现了土地粗放型的发展模式，也出现了农村人口大量流出的同时还在新增大量农村建设用地。不得不思考，土地问题到底出现在哪里，难道我们不需要去面对刚性的土地占用问题？不需要改革现有的土地管理体制问题？等等。
我们寄希望于这次土地审批和管理权限下放带来的深化改革的一小步，引领着未来土地管理制度改革的一大步。毕竟疫情过后，需要迅速恢复经济，需要利用城市化优势重新解决增长潜力的问题，而其中土地管理制度改革可释放的潜力和活力，仍是我们必须要面对的未来。
封面图/图片｜ 图虫网
