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导读
自从去年新土地管理法实施以来，笔者一直在坐等《土地管理法实施条例》的出台。然而实施条例还没有盼来，国务院却于3月12日印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》。决定公开后，一石激起千层浪，很多文章纷至沓来，猜测此举是不是后疫情时代提振经济的强心剂，甚至有文章称此决定会大幅提升土地供应，是“牛市的火把”。嗯……“房住不炒”都宣贯了这么长时间了，这个画风看上去好像哪里不太对……
还是先来认认真看一下决定全文和官方解读吧。
国务院关于授权和委托用地审批权的决定
国发〔2020〕4号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：
一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。
三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。
自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。
国务院
2020年3月1日
此次决定一共只有两条，一条下放了“农转用”的审批权限，对应《土地管理法》第四十四条的规定，另一条下放了“土地征收”的审批权限，对应《土地管理法》第四十五条的规定。
农转用审批
WHAT农转用审批是指将农用地转为建设用地的审批手续。其中，农用地不仅仅包括耕地，也有林地、草地、果园地、养殖等等。而且也不都是集体土地，还有国有农用地这一种类，只是不太常见。而转为建设用地，也并不意味着就可以直接用作房地产开发，如果是集体所有的农用地转用，只能是转为集体建设用地，给村办企业建个厂房、给村民盖盖房子之类的。想要搞开发，还需要将集体土地征收为国有，然后方能有更广阔的使用空间。所以，很多文章评论说，农转用审批权限的下放很鸡肋，所以也没有着墨太多。
HOW权力下放前，按照《土地管理法》的设定，农转用的审批权限划分是这样的：1. 永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。 2. 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 3. 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。 权力下放后，审批权限如下：1. 永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准（但试点地区北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，由省级政府批准）。 2. 对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准； 3. 对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
集体土地征收审批
再来看第二条的征收权限。 集体土地征收审批权限的下放无疑占据了本次放权的C位。作为试点地区的北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，均已经取得了集体土地征收的审批权限。这也就意味着，前述八个省/市范围内的集体土地征收，已经不需要再上报至国务院，不出省就可以完成审批。 这一放权力度着实不小，毕竟这个规定自1998年的土地管理法开始，已经存在了很多很多年。值得开心吗？是的，因为试点地区的省级政府的确被赋予了很大的权力。但是权力在手，也不是想用就用的，更不用说化身“牛市的火把”。 Q1：集体土地征收审批权限下放会意味着大幅提高建设用地供给吗？A1：应该不会。因为土地利用总体规划还在，耕地红线还在，即使是占用耕地或者永久基本永田的，都需要按照“占多少、垦多少”的原则将占用的耕地尽数补齐。 Q2：集体土地征收审批权限下放会意味着地方政府财政收入的增加吗？A2：不见得。的确，把政府征收来的土地再招拍挂出去会取得不菲的土地出让金，尤其是这八个寸土寸金的试点地区。但是集体土地的征收的成本也非常高，有征收就有补偿，而且集体土地的征收和补偿在新《土地管理法》中得到了进一步的规范，包括征收事由、补偿范围、征收流程等等。就想想令人头疼的钉子户和无底洞般的征收补偿款，焉知祸福。 前述这两个问题是比较常见的两个问题。事实上，如果认真看一下官网上面的新华社记者报道，相关专家所传达的意思是非常明确的： “客观上讲这次放权力度确实较大……但十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策没有改变，土地管理要求没有放松。土地审批放权，将给省级政府更多自主权，因地制宜、因城施策以破解项目用地“落地难”“落地慢”难题。省级政府将有更大权力自主调整土地利用空间布局，提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，从而改善营商环境、服务产业发展，同时解决农村建设项目落地难、农村土地利用低效浪费等问题。 然而增效并非增量。决定没有对建设用地规模“松绑”。审批权下放，重在调整布局，提高效率，而非用地规模增加。“部分媒体解读颇多偏误，认为改革将‘增加各省及直辖市、省会城市等建设用地规模’‘三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加’‘土地供应将进入大宽松时代’等都是误解。” 所以，在建设用地总量不变的情况下，试点省份相较于其他地区只是多了一分腾挪和整合的空间。这与前段时间“土地集约利用”“优化更新布局”的趋势也是十分契合的。当然，还有诸多资深业内人士提到了疏通基建项目实施障碍的角度，这里面也会涉及到较大范围内的土地深度整合，并且也符合近期“新基建”的热点，是国家大力发展的方向之一。总而言之，此次决定的作出，保持了政策上的一致性和延续性，重点着眼于土地资源整合，而非走回城市扩张的老路。尽管试点期限较短，只有一年，但笔者仍期待试点地区能够带来更丰富的经验和正向回馈，并为下一步扩大试点打下坚实的基础。
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