融资永远是项目成败的关键要素。本文将对在我国当前政策环境下，进行城市更新可以使用的融资手段进行梳理，为有志于此的人士提供参考。
文章纲要
一、城市更新的融资方式
二、公益性城市更新---棚改的融资方式
三、简化版城市更新---老旧小区改造融资方式
随着经济转型，中国经济的增长方式从追求高增长率模式向追求高质量模式转变，追求增量的开发模式已日渐式衰，盘活存量越来越受到各方关注，旧改、存量升级为核心的城市更新开发模式渐成主流。
2014年《国家新型城镇化规划》和2015年中央城市工作会议都提到了盘活存量和城市更新相关的内容，城市更新有望成为下一个经济增长点，当我们跃跃欲试准备投入这一片蓝海之前，必须先谨慎的筹划融资方略。融资永远是项目成败的关键要素。
*1广州城市更新模式微改造包括功能改变。
*2深圳市实践中也存在协议转让方式，但法规中没有明文规定。
1
城市更新的融资方式
目前我国完整意义的城市更新还没有在全国范围内推进，仅仅由地方政府自行试点，没有统一的法规进行规范，一般是由各地方政府结合自身的特点采取不同的方式开展，当前城市更新做得比较成熟的主要是广州、深圳、上海三座城市，基本上已经形成了自己独有的模式，建立了完善的法规体系。
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三座城市不同的城市更新模式分析
一
广州“三旧改造”——政府主导型模式
2009年广州市人民政府发布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府【2009】56号）开始广州市的“三旧改造”试点工作。
2016年1月1日广州市人民政府废止了穗府【2009】56号文件，正式实施《广州市城市更新办法》（广州市人民政府第134号令）以地方立法形式开始常态化的城市更新工作。
2019年4月18日广州市人民政府办公厅发布《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规【2019】5号）进一步完善的城市更新的工作内容，突出多采用“微改造”方式进行精细化改造。
历经十年，广州市的城市更新已经形成了一套完整的体系。
广州市城市更新经历了由市场主导到政府主导的两个阶段。
初期以市场主导，鼓励开发商参与。2012年发布了《关于加快推进"三旧"改造工作的补充意见》（穗府【2012】20号），变为政府管控为主，鼓励成片开发，强调政府规划，提出对土地"应储尽储"，由政府来进行更新主导。
促使政府做出调整的原因，是市场主导没有整体统筹，项目选择完全看盈利大小，没有达到城市更新的社会效益。且完全以市场主导，会导致政府在土地出让环节收益上向市场主体让利过大，造成政府公共利益流失严重。
目前，广州市城市更新模式是典型的政府主导型模式。
具体措施：
（1）全面改造，指以拆除重建为主的更新方式，涉及土地性质或权属变更。
（2）微改造，指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，除功能置换，其他不涉及土地性质或权属变更。
二
深圳城市更新——市场主导型模式
深圳市由于城市面积狭小，经济发展和人口增长速度过快，住宅及商业用房供给无法满足需求，因此很早就开始进行存量的旧房改造再利用的工作。经过多年实践摸索，直到2009年起逐渐以立法的形式确定下来。
深圳市2009年发布《深圳市城市更新办法》（2016年进行了修订），2012年发布《深圳市城市更新办法实施细则》、2016年颁布《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》、2017年颁布《城市更新单元规划审批操作规则》和《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、2019年颁布《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》等一系列法规，已经形成包括法规、管理规则、操作指引、技术标准等层次完善的制度体系。
深圳坚持政府引导、市场运作的市场主导型模式，由市场主体进行经营。这主要是由于深圳自身产业基础雄厚，财政收入以税收为主，不依赖土地收入。因此，政府有能力将城市更新过程中产生的土地出让收益让利给市场主体，以便激励市场主体参与的积极性。
具体措施：
（1）综合治理，主要包括改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能，不涉及土地性质或权属变更。
（2）功能改变，主要包括改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构，可能涉及土地性质或权属变更。
（3）拆除重建，且通过综合整治、功能改变等方式难以有效改善或者消除时对原主体结构进行拆除，并重新建造，涉及土地性质或权属变更。
三
上海城市更新——政府引导，政府市场双向并举模式
上海市正式城市更新立法是在2015年，上海市政府下发《上海市城市更新实施办法》（沪府发【2015】20号），2017年11月上海市规划和国土资源管理局发布《上海市城市更新规划土地实施细则》，及2016年上海市人民政府办公厅颁布的《关于在本市开展政府购买旧区改造服务试点的意见（沪府办〔2016〕48号）》和2017年11月上海市政府发布的《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》等地方性法规。
《上海市城市更新办法》提出“政府引导、双向并举”，明确了市场和政府的力量并行的城市更新模式——即政府发挥示范引导作用，鼓励市场主体的参与。
具体措施：
（1）项目分类：旧区改造、工业用地转型、城中村改造。
（2）措施分类：拆除重建、改建扩建、风貌保护（拆改留）。
2
融资方式分析
城市更新项目融资最核心的原则就是，城市更新中属于商业性质的部分由市场主体自筹资金，属于公益性质的部分由政府财政支持。
总结三座城市的城市更新模式，按照融资方式不同可以归纳四类项目类型：政府收储类项目、协议转让类项目、补交地价类项目、纯工程类项目。
- 前三类政府收储、协议转让、补交地价项目一般是涉及土地一、二级开发或土地权属变更的拆除重建和功能变更项目，包括广州市的全面改造、微改造中的功能置换、深圳的拆除重建及功能改变、上海的拆除重建、改建扩建等。政府和市场主体在不同项目中合作方式不同，政府主导或市场主体主导，导致土地一级开发后使用权出让方式不同，因此融资方式也相应有所差异。
- 第四类纯工程类项目是不涉及土地开发或土地权属变更，仅进行原建筑修缮改造的项目，其资金需求主要用于支付工程建设支出，包括广州的微改造（除功能置换）、深圳的综合治理、上海的风貌保护和旧住房修缮改造。
1、政府土地收储项目是政府主导更新改造，对旧地块进行拆迁安置补偿后，将剩余土地收储，具体实施执行我国土地政策法律规定的标准土地一、二级开发方式，遵守《土地储备管理办法》、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》、《土地储备资金财务管理办法》的规定，是公益性质的政府行为。
即政府进行拆迁安置补偿进行包括收储和前期开发的土地一级开发工作，通过公开招拍挂方式向市场主体转让土地使用权，市场主体支付土地出让金后，进行商业性质的土地二级开发。
- 收储工作中的拆迁补偿安置款、拆迁过程中发生的测量、入户调查等费用由政府财政支出，政府可以政府购买服务的方式将收储工作委托给市场主体实施，市场主体可以政府购买服务应收账款质押向金融机构申请融资。如涉及建安安置则政府可以采购工程的方式委托市场主体承建，市场主体可以政府采购工程应收账款质押向金融机构申请融资。
- 前期开发工作中的工程费用支出由政府财政支出，政府可以采购工程的方式，将前期开发工作委托给市场主体实施。市场主体可以政府采购工程应收账款质押，向金融机构申请融资。政府资金除财政预算支出外，还可以发行土储专项债，但不得向金融机构申请融资。 市场主体以招拍挂方式支付土地出让金获得土地使用权，金融机构不得为市场主体支付土地出让金提供融资。满足“四三二”要求的市场主体，获得土地使用权后进行二级开发，可向金融机构申请项目融资。
2、协议转让类项目一般是没有政府介入，完全由市场主体推进的城市更新项目，市场主体按照市场化原则与原业主商议拆迁安置补偿事宜，负责土地前期开发工作，土地一级开发完成后政府不收储，由市场主体与原业主进行土地使用权协议转让。
市场主体在拆迁补偿阶段、前期开发阶段、安置房及商品房建设阶段都可以向金融机构申请融资，但在土地使用权转让阶段不可申请融资。
为防止市场主体将融资款用于支付土地转让款，金融机构一般采取分段融资的方式，每阶段的融资期限都不长，在进行土地转让前，必须归还拆迁补偿和前期开发贷款，土地转让款全部付清后，才可进行安置房及商品房建设项目融资。
此外，金融机构还必须防范两个风险：
- 一是拆迁无法按期完成的风险。因为是市场主体推动的拆迁补偿工作，无法像政府统一拆迁一样规定统一的补偿价格，使用政府公权力推动。市场主体也没有强拆的权利，只能与原业主一户一户商谈补偿条件。因此，整个项目很有可能因无法按期完成拆迁而失败。有鉴于此，金融机构一般会要求项目必须达到一定的拆迁征求率或签约率后，才可申请融资。
- 另一个风险是政府法定收储风险，有可能政府改变收储计划，将市场主体一级开发完成的土地进行收储，这种情况下金融机构一般要求市场主体以政府收储支付的款项提前还清一级开发中的融资。
3、补交地价类项目有两种情况。
（1）一种情况是由政府主导的城市更新项目，政府委托市场主体出资进行前期开发，并将一级开发完成的土地出让给参加一级开发的市场主体，将前期开发的费用折算在土地出让金中，或者是政府将完成了拆迁补偿征收后的毛地进行招拍挂，市场主体必须完成前期开发、将毛地变为净地后，方可进行二级开发。
这类项目中，拆迁补偿费用和安置费用是由政府承担。但前期开发费用是由市场主体自行承担。
市场主体可以按工程项目向金融机构申请融资。但因前期开发的费用最后会在土地出让金中抵扣，金融机构会有所顾虑，即担心对前期开发的融资可能会涉嫌变相为支付土地出让金融资。
因此，金融机构一般会在贷款协议中加以说明，并要求市场主体出具承诺。市场主体获得土地后进行的安置房建设，可以政府支付应收账款向金融机构申请融资；商品房建设可以按正常市场化原则进行项目融资。
（2）第二种情况是由原业主方主导的功能变更改造，原建筑进行功能变更后，如涉及到土地性质变更，就需要补交地价。这种情况下，原业主委托市场主体实施，原业主承担变更改造费用，市场主体可以工程款应收账款质押向金融机构申请融资，原业主也可以向金融机构以市场化原则申请融资，但是原业主补交地价款不得申请融资。
4、纯工程类项目主要是由政府主导，但也存在原业主单位自行发起的情况。
- 由政府发起的修缮改造项目或市场主体发起的修缮改造项目中，公共基础设施部分的资金来源是政府财政支出。政府以工程采购的方式向承建主体支付项目款，承建主体可以政府工程采购应收账款质押，向金融机构申请融资。
- 由市场主体或原业主单位发起的修缮改造项目，资金来源为发起人自筹。发起人可按照普通工程项目贷款的方式，向金融机构申请贷款。
这类项目中有一种特殊情况，是以并购方式通过收购原业主股权获得原业主所有的物业修缮改造的项目，融资分为并购阶段和开发阶段。
并购阶段可向金融机构申请并购融资，金融机构需要特别关注融资款项的流向，原业主收到并购款后须投入合法用途，不得用于置换原业主支出的土地出让金。
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公益性城市更新—棚改的融资方式
棚改包含了城市更新的一部分内容，仅为特定范围内的居民住宅的拆改，而且仅限于政府主导的公益性项目，大致相当于公益性的城市更新。
从2008年国务院推出以来，棚改经历了几个大的阶段。
- 2008年10月中央出台“扩大内需十项措施”，提出棚户区改造全面启动。2013年7月国务院下发《关于加快棚户区改造的意见》，棚户区改造正式出台法规。这一阶段主要是建安安置，棚户区拆迁住房不进入房地产市场，安置房一般以分配方式配置。
- 2015年6月，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求积极推进棚户区改造货币化安置。棚改货币化安置成为这一阶段的主流。面对我国房地产市场在2014年左右存在的库存严重过剩问题，棚改货币化安置对去库存起到了重要的作用；但同时也造成了三、四线城市的房价大涨。
- 2018年棚改进入第三阶段，对前期的各项政策进行了大幅度调整。2018年10月，住建部座谈会上指出，要因地制宜推进棚改货币化安置。2019年棚改货币化安置将以专项债券为主，政府购买棚改服务模式将被取消。2019年4月15日，财政部发布《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，2019年棚户区计划改造285万套，与去年的计划数相比大幅缩减，棚改政策开始退潮。
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改作为公益性质的政府民生工作，其资金主要由政府承担
主要包括以下几部分：
1、政府购买棚改服务支出
该模式是2018年以前棚户区改造的主要方式，相关支出纳入地方政府预算。但在这种模式下，政府对相关支出会有一定偿付责任，且获取与使用方式比较灵活，容易产生加大政府隐性债务的风险。
2、棚改专项债
2018年财政部下发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），将棚改专项债作为棚改资金的又一项来源。
管理办法下发时，棚改专项债采取地方政府自愿发行原则。但是在2018年10月住建部座谈会上明确指出，2019年棚改货币化安置将以专项债券为主。政府购买棚改服务模式或将被取消。
与政府购买棚改服务模式不同，棚改专项债券实行总量控制和专款专用，并且要求偿债来源必须是对应项目所产生的政府性基金收入或专项收入，不得使用其他收入进行偿还，实现项目收益和融资的自我平衡。因此该模式有助于规范地方政府棚改工作，进而化解地方隐性债务风险。
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政府可将棚改委托给市场主体实施，政府资金一般用于项目资本金，市场主体可以向金融机构申请贷款
主要包括以下几种：
1、政府购买服务的应收账款向金融机构申请融资
金融机构审核此类融资申请主要关注以下几个方面：
（1）项目必须纳入省级住建部门下发的棚改目录。
（2）项目资本金不得低于20%。
（3）政府购买服务合同签订流程合规，通过招标、竞争性谈判、单一来源采购、邀标、竞争性磋商、询价中的一种确定实施主体，购买主体和实施主体都进行公示，招投标文件公示。
（4）先签购买服务合同再纳入预算，合同签订当年有付款的应先落实预算再签合同。政府对后期年份纳入预算事宜在合同中进行承诺或出具相关说明。
（5）棚改贷款期限不得长于25年。
2、政策性银行贷款
2014年4月，央行创设PSL，通过向政策性银行国开行、农发行提供定向贷款，为棚改专项贷款提供长期稳定、成本适中的资金来源。市场实施主体以政府购买服务应收账款质押向政策性银行申请贷款。
3、搭桥贷款
由于政策性银行贷款发放贷款的要求比较严格，需要达到一定拆迁签约率等，放款期限也过长。
市场主体为了尽快获得资金，可以将政策性银行已承诺提供的贷款作为应收账款，向金融机构质押申请搭桥贷款。
4、项目收益债
部分地方政府为缓解棚改资金压力，在棚改中打包部分商业项目，虽然不合规但目前看来没有明确的处罚，实践中有这种情况存在。
这部分有商业经营收入的棚改项目市场主体，还有一种融资渠道——项目收益债，以项目经营性收益作为还款来源。
根据2018年10月住建部座谈会的指示，2019年棚改将以建安安置为主，政府购买棚改服务模式将被取消，财政部下发通知大幅度削减2019年棚改计划数量，这些变化将导致棚改资金需求的变动，棚改融资也会随之发生改变。
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简化版城市更新—老旧小区改造融资方式
2019年6月19日，国务院总理主持召开国务院常务会议，全面部署推进城镇老旧小区改造试点，对试点工作作出了四方面的安排。
其中对融资方面工作指示，要创新投融资机制，将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金，鼓励金融机构和地方积极探索，运用市场化方式吸引社会力量参与。
老旧小区改造仅对现有住宅小区进行修缮更新，加装基础设施，不进行拆迁安置、功能变更。
即原有的土地性质和所有权不发生变更，不涉及土地一、二级开发、土地使用权出让及转让等问题，是城市更新中最简单的一种改造方式，是简化版的城市更新。大致相当于广州的微改造、深圳的综合治理、上海的风貌保护和旧住房修缮改造。
从2017年部分城市试点的情况来看，老旧小区改造基本上属于公益性的政府行为，不涉及商业性项目建设，由政府主导，主要靠政府财政支持。
同时按照“谁受益、谁出资”的原则，确定改造费用分摊规则，完善居民合理分担、单位投资等多渠道资金筹措机制，市场化融资的比例很少或没有。
现在试点工作刚刚开始，仍处于摸索阶段，尚未形成中央级别的正式法规文件，可操作性的具体细则还有待落实。此处对其融资模式只做探讨。
由于不涉及土地开发和转让，新房建设等项目，老旧小区改造很难获得充足的经营性收益，其公益特性更为浓厚，主要是由政府主导，由财政资金支持，很难吸引社会资本的参与，PPP融资方案很难落实。
此外，由于其没有足够的项目经营性收益，实施主体以项目经营收益向金融机构申请融资或发行项目收益债比较困难，主要还是以政府财政支出作为还款来源申请应收账款质押贷款。
从目前的政策环境来看，其可以使用的资金渠道严重不足。因此可以考虑借鉴两种操作模式，来扩展其资金来源：
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老旧小区改造PPP模式
由政府、实施主体、专业服务提供方、业主共同出资。
- 政府财政提供公益性设施部分的建设资金；
- 工程实施主体以政府支付资金为质押申请融资；
- 专业服务提供方——如水、电、燃气、通信、广电、环卫等部门——对相关项目改造提供资金，后期对服务收费；
- 配套经营性设施由社会专业经营主体或物业公司出资建设，后期授予其特许经营权获得经营收益，例如停车场、广告牌、商铺等；
- 业主则遵循“谁收益、谁出资、谁使用、谁付费”的原则缴纳相关费用。
如此，出资各方都有收益，可以有参与的动力，减轻政府的资金负担。
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老旧小区改造与棚改或者商业性旧城改造项目打包模式
毕竟老旧小区改造的工程难度和成本比较小，项目比较分散，单体规模不大，和周边的棚改或者商业性旧城改造项目一起打包进行，棚改的资金来源比较多，政府支持的力度大，而商业性旧城改造项目则由于进行市场化运作，有经营性收益和更多的融资渠道，以这些项目的资金来覆盖老旧小区改造的成本费用是可行的。
此外项目打包也有利于统一规划建设，统一部署，成片改造，提升改造效果，整合土地资源，减少公建设施的重复建设，有效提高土地利用效率。
以上两种模式也可以结合起来使用，使老旧小区改造的参与方更加广泛，减轻政府的压力，以更加市场化的方式来解决资金缺口问题。
小 结
以上是作者对目前我国城市更新中涉及的融资方式的梳理。
整体而言，城市更新还有很多问题有待落实。只有城市更新涉及的诸如土地政策等基础原则性问题得到解决，城市更新的政策真正成熟，更多的融资方式才能适用。城市更新距离全面推进，的确还有很长的路要走。
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