最高法院判例：行政賠償訴訟撤訴後能否再次提起——金達公司訴禹會區政府行政賠償案
【裁判要旨】
1.行政賠償訴訟撤訴後能否再次提起
關於行政賠償案件審理的程序，尚無專門法律規定，審判實踐中可以適用行政訴訟法及其司法解釋中有關行政賠償訴訟的規定；行政訴訟法及其司法解釋沒有規定的，可以適用民事訴訟法的有關規定。對於當事人提起行政賠償訴訟後，申請撤訴或者人民法院按照撤訴處理後，原告再次起訴，人民法院應否受理，行政訴訟法及其司法解釋沒有明確規定。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條第一款規定，“人民法院裁定準許原告撤訴後，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。”該條規定適用的對象是當事人對行政行為不服而提起的行政訴訟，其目的系維護社會關係穩定、提高行政效率，避免當事人不當行使訴權導致行政行為的公定力、確定力等長期處於不安定狀態，而對當事人訴權進行的必要限制。但行政賠償訴訟與行政訴訟在審查對象、案件處理方式等方面存在不同，行政訴訟審理的對象是被訴行政行為的合法性。而行政賠償訴訟審理的對象是違法行政行為是否對當事人的合法權益造成損失以及如何賠償的問題。因此，行政賠償訴訟在處理具體程序問題時，不能簡單適用行政訴訟法及其司法解釋的規定。行政賠償訴訟與民事（賠償）訴訟在審查內容、裁判方式等方面具有同質性，都涉及被告對原告的賠償問題。
2.重複起訴制度的設計原理及構成條件
重複起訴制度系基於一事不再理原則而設計，其主要目的是避免重複處理浪費資源以及避免出現相互衝突的裁判。行政訴訟法同樣應適用民事訴訟法及其司法解釋的相關規定。《最高人民法院關於適用的解釋》第二百四十七條規定“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效後再次起訴，同時符合下列條件的，構成重複起訴：（一）後訴與前訴的當事人相同；（二）後訴與前訴的訴訟標的相同；（三）後訴與前訴的訴訟請求相同，或者後訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果。”根據前述規定，構成重複起訴的前提條件之一為：有一個訴訟（前訴）對當事人的訴訟事項正在處理，或已經對當事人的訴訟事項進行實質處理，沒有提起另一個訴訟（後訴）之必要性。換言之，當事人之間的糾紛已經或可能在前訴中得以實質處理，參照或等待前訴的處理結果即可。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2016）最高法行賠申306號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：蚌埠市金達糧油飼料有限公司。住所地：安徽省蚌埠市禹會區張公山商城一區二樓。
法定代表人：金玉蘭，該公司總經理。
委託訴訟代理人：慄紅，北京市才良律師事務所律師。
委託訴訟代理人：李仁杰，北京市才良律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：安徽省蚌埠市禹會區人民政府。住所地：安徽省蚌埠市禹會區塗山路429號。
法定代表人：陳建功，該區人民政府區長。
委託訴訟代理人：張慧燕，安徽南山松律師事務所律師。
再審申請人蚌埠市金達糧油飼料有限公司（以下簡稱金達公司）因訴安徽省蚌埠市禹會區人民政府（以下簡稱禹會區政府）行政賠償一案，不服安徽省高級人民法院(2016)皖行賠終字第4號行政賠償裁定，向本院申請再審。本院依法由審判員馬永欣、審判員張豔、代理審判員沈小平組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
金達公司以禹會區政府非法強拆金達公司位於長青鄉王崗村的三棟倉庫侵犯其合法權益為由，向安徽省蚌埠市中級人民法院起訴，請求依法判令禹會區政府對金達公司造成的財產經濟損失依法予以賠償。
金達公司向安徽省蚌埠市中級人民法院（以下簡稱一審法院）起訴稱：禹會區政府於2011年7月2日非法強拆金達公司位於長青鄉王崗村的三棟倉庫，造成金達公司遭受巨大的財產損失。金達公司對該強拆行為不服提起行政訴訟，該強拆行為已被一審法院（2014）蚌行終字第00012號行政判決書確認違法。2015年3月13日，金達公司通過快遞方式向禹會區政府提出賠償請求，禹會區政府於同月14日簽收該賠償申請後，至今未就賠償申請作出答覆。故起訴至人民法院，請求判令禹會區政府恢復金達公司位於禹會區長青鄉王崗村的三棟糧庫原狀；賠償金達公司其他經濟損失計693萬元；按照35元/平米的月標準賠償金達公司自2015年3月2日至判決生效之日的經濟損失。
一審法院認為：金達公司於2014年6月25日向一審法院提起行政賠償訴訟，一審法院將案件移交至安徽省蚌埠市淮上區人民法院審理。該院於2014年10月8日以金達公司兩次合法傳喚，無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴為由，作出（2014）淮行初字第00009號行政裁定。2015年5月26日，金達公司就同一行政行為提起本案行政賠償訴訟，屬於重複起訴。一審法院根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第六項之規定，作出（2015）蚌行賠初字第00001號行政賠償裁定，駁回金達公司的起訴。
金達公司不服一審裁定，向安徽省高級人民法院（以下簡稱二審法院）提起上訴。
二審法院認為：根據修改前《中華人民共和國行政訴訟法》第二十三條的規定，上級人民法院可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。金達公司訴禹會區政府房屋強拆一案，一審法院作出（2014）蚌行終字第00012號行政判決書，該生效判決確認強拆行為違法。2014年6月25日，金達公司就該強拆行為給其造成的損失向一審法院提起行政賠償訴訟，一審法院指令安徽省蚌埠市淮上區人民法院審理該案，不違反法律規定。該案審理過程中，該法院因金達公司經兩次合法傳喚，無正當理由拒不到庭，視為其申請撤訴，並於2014年10月8日作出（2014）淮行初字第00009號行政裁定，該裁定已經發生法律效力。根據《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第四十四條的規定，對於已撤回起訴，無正當理由再行起訴的，人民法院應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。2015年5月，金達公司基於同一事實和理由，再次就上述禹會區政府的強拆行為給其造成的損失提起行政賠償訴訟，屬重複起訴，一審裁定駁回其起訴並無不當。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，作出(2016)皖行賠終4號行政賠償裁定，駁回上訴，維持一審裁定。
金達公司不服二審裁定，向本院申請再審，請求撤銷一、二審賠償裁定，依法再審並支持其一審提出的訴訟請求。主要事實和理由為：1.申請人於2014年6月25日就涉案房屋被拆事宜向一審法院提起過行政賠償訴訟，但一審法院卻指令其轄區內基層法院審理該案，違反了最高人民法院關於級別管轄的規定。2.2014年提起的行政賠償訴訟與本案即2015年提起的賠償訴訟，請求的內容不一致、且申請人的實際損失持續擴大，賠償數額也不一致，故申請人的本次行政賠償訴訟並非重複起訴。
本院認為：單獨提起行政賠償訴訟的公民、法人或者其他組織，撤訴後可以依法就同一事項再次提起行政賠償訴訟。本案系禹會區政府的強拆行為已被生效判決確認違法後，金達公司就其因非法強拆行為所遭受的財產損失單獨提起的行政賠償訴訟。原審法院裁定駁回金達公司的理由主要有兩個：一是認為金達公司屬於撤訴後無正當理由再次提起訴訟。二是認為金達公司屬於重複起訴。
關於第一個理由，其核心爭議在於金達公司已就同一事項提起過行政賠償訴訟且被視為撤回起訴，能否依法再次提起本案行政賠償訴訟。關於行政賠償案件審理的程序，尚無專門法律規定，審判實踐中可以適用行政訴訟法及其司法解釋中有關行政賠償訴訟的規定；行政訴訟法及其司法解釋沒有規定的，可以適用民事訴訟法的有關規定。對於當事人提起行政賠償訴訟後，申請撤訴或者人民法院按照撤訴處理後，原告再次起訴，人民法院應否受理，行政訴訟法及其司法解釋沒有明確規定。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條第一款規定，“人民法院裁定準許原告撤訴後，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。”該條規定適用的對象是當事人對行政行為不服而提起的行政訴訟，其目的系維護社會關係穩定、提高行政效率，避免當事人不當行使訴權導致行政行為的公定力、確定力等長期處於不安定狀態，而對當事人訴權進行的必要限制。但行政賠償訴訟與行政訴訟在審查對象、案件處理方式等方面存在不同，行政訴訟審理的對象是被訴行政行為的合法性。而行政賠償訴訟審理的對象是違法行政行為是否對當事人的合法權益造成損失以及如何賠償的問題。因此，行政賠償訴訟在處理具體程序問題時，不能簡單適用行政訴訟法及其司法解釋的規定。行政賠償訴訟與民事（賠償）訴訟在審查內容、裁判方式等方面具有同質性，都涉及被告對原告的賠償問題。具體到本案，金達公司屬於被視為撤回行政賠償訴訟後就同一事項再次提起行政賠償訴訟之情形，行政訴訟法及其司法解釋尚無明確規定，應參照民事訴訟法及其司法解釋的相關規定。根據《最高人民法院關於適用的解釋》第二百一十四條第一款“原告撤訴或者人民法院按撤訴處理後，原告以同一訴訟請求再次起訴的，人民法院應予受理”之規定，金達公司提起本案行政賠償訴訟，符合法律規定。
關於第二個理由，其核心爭議在於金達公司再次提起行政賠償訴訟，是否屬於法定的重複起訴情形。重複起訴制度系基於一事不再理原則而設計，其主要目的是避免重複處理浪費資源以及避免出現相互衝突的裁判。行政訴訟法雖將重複起訴作為駁回起訴的法定事由之一，但在本案發生時並未對重複起訴作出明確界定，同樣應適用民事訴訟法及其司法解釋的相關規定。《最高人民法院關於適用的解釋》第二百四十七條規定“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效後再次起訴，同時符合下列條件的，構成重複起訴：（一）後訴與前訴的當事人相同；（二）後訴與前訴的訴訟標的相同；（三）後訴與前訴的訴訟請求相同，或者後訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果。”根據前述規定，構成重複起訴的前提條件之一為：有一個訴訟（前訴）對當事人的訴訟事項正在處理，或已經對當事人的訴訟事項進行實質處理，沒有提起另一個訴訟（後訴）之必要性。換言之，當事人之間的糾紛已經或可能在前訴中得以實質處理，參照或等待前訴的處理結果即可。本案中，金達公司提起的前訴並未對其行政賠償請求進行實質處理。因此，原審法院的第二個理由，不能成立。
綜上，原審裁定駁回金達公司的起訴，屬於法律適用錯誤之情形。金達公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：
一、指令安徽省高級人民法院再審本案。
二、再審期間，中止原裁定執行。
審 判 長 馬永欣
審 判 員 張 豔
代理審判員 沈小平
二〇一九年七月九日
書 記 員 周 琳
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