周志偉：研究員、巴西研究中心執行主任
文章發表在《參考消息》2020年1月22日第11版，見報標題為“未來十年，拉美亟須打破壞循環”，本公眾號所發佈的為未刪改版本。
在21世紀的前20年，拉美地區經歷了一系列深刻變化，這些變化其實也是當前全球大變局的組成部分，絕大多數國際變局要素在拉美地區都有不同程度的體現。比如，拉美地區經濟規模的變遷、全球事務參與程度的變化本身就是地緣政治和全球格局重構進程中的影響要素，儘管該地區依然不屬於影響國際體系的重要變量；在政治生態層面，拉美同樣體現出複雜的變化曲線，政治力量輪動呈現出深度調整態勢，受此影響，內政外交政策反覆較大；在社會層面，拉美在反貧問題上做出了不少嘗試，且取得了不錯成效，但是並未實現拉美社會結構轉型的可持續性，社會向上流動乏力進一步放大了拉美經濟、社會的脆弱性缺陷，社會矛盾再次面臨激化的“臨界點”。
很顯然，在21世紀的第三個十年的開局階段，拉美地區面臨著一系列現實挑戰，儘快扭轉政治、經濟、社會三者之間的“壞循環”，迴歸到穩定的三角支撐狀態，這便是拉美實現經濟社會發展、強化地區一體化建設的迫切任務。但是，總體來看，拉美地區未來十年在政經環境、地緣政治格局都存在較大的不確定性，這也為下階段中拉關係的發展提出了不少亟待研判的課題。
政治力量輪動頻率加快
在過去20年的絕大多數時間裡，大多數拉美國家經歷了一個左翼政黨執政的較長週期，也被稱為“粉紅浪潮”。比如，巴西左翼政黨勞工黨執政時間將近14年（2003-2016年），阿根廷在2001年經濟危機後到2015年，都是由左翼政黨正義黨主政，秘魯的左翼執政也從2001年延續到了2016年，即便是在政黨意識形態色彩不強的智利，中左翼政府主政時間也達到了14年。在“粉紅浪潮”期間，與整個地區政治生態不一致的主要國家是墨西哥、哥倫比亞。自2015年開始，拉美多國政治生態出現明顯調整，除了整個地區呈現“往右轉”的大趨勢外，有兩個案例值得關注。第一個案例是墨西哥再次成為一個“例外”，在拉美整體右轉的局面下，墨西哥同樣體現出跟拉美地區政治生態不一樣的軌跡。事實上，墨西哥與拉美整個地區在過去近二十年的政治生態體現出來的不同步折射出拉美當前面臨的治理困境，即不管是左翼主政還是右翼掌權，兩種治理思路都沒有很好地解決了拉美髮展困境，進而形成了地區政治力量輪動加快的趨勢，而2019年阿根廷選舉結果便是趨勢的典型體現，該國政治風向在經歷了馬克裡政府四年任期後重新“左轉”，最重要的緣由還在於右翼馬克裡政府並未完成扭轉本國經濟困境的執政目標。
當前，拉美國家在政治生態上呈現出自20世紀80年代以來最錯綜複雜的局面。隨著阿根廷重新迴歸左翼執政，加之墨西哥在此之前的“左轉”，與此同時，極右翼的巴西博索納羅政府所體現出來對左翼強烈的排斥態度，政治週期不同步以及意識形態對立極有可能成為拉美在中短期階段的常態，也就是說，政治週期不同步很有可能是未來5-10年拉美政局的主要特徵。另外，值得關注的是，在傳統左右翼政治力量均無力扭轉經濟民生頹勢的局面下，政治“局外人”崛起已成為拉美政壇的新現象，巴西2018年大選中的“博索納羅現象”便是例證，並且在最近幾年拉美多國選舉中也出現了“局外人”的“攪局”效果。雖然“局外人”的崛起一定程度上能在治理危機（或困境）中起到一定的“減壓閥”作用，但由於拉美製度環境的長期僵化，“局外人”在國家治理上實現突破的可能性並不大，相反，還很有可能造成權力結構扭曲、政黨力量碎片化等負面影響，甚至引發新的政治危機，進而加劇政治力量的輪動頻率。
擺脫發展陷阱的難度加大
新世紀初，拉美經濟有過不錯的開局。得益於全球對初級產品的旺盛需求，拉美經濟在2000-2014年間年均增速超過3%，地區經濟總量也從2000年的2.3萬億美元增加到2014年的6.4萬億美元。受此影響，拉美地區宏觀經濟環境大為改觀，失業、貧困、債務等一系列問題都出現明顯的“鬆綁”現象，一些國家甚至出現了社會結構“橢圓化”的積極態勢，中產階級規模的壯大一度使得國內消費成為經濟增長的新引擎。但是，大宗產品價格下跌以及全球經濟轉衰讓拉美經濟從2014年開始出現“急剎車”的局面，並且一直延續至今。根據世界銀行的統計，2018年拉美經濟規模回落至5.8萬億美元，較2014年縮水8000億美元。而據聯合國拉美經委會的預測，2019年拉美經濟增速僅為0.1%，基本處於停滯狀態，而未來兩年的增長預期也並不樂觀。
因此，拉美經濟在過去二十年“過山車”式的發展軌跡再次折射出該地區的脆弱性特徵，並且這種脆弱性既體現在經濟結構單一、產業結構退化、發展自主性不足等方面，而且通過經濟的傳導也反映到社會結構層面，進而形成了兩者之間的“壞循壞”。客觀分析，新世紀初的經濟繁榮週期實際上掩蓋了拉美產業結構的退化，出口的初級產品化和產業結構的去工業化在近些年呈現加劇的態勢。以地區經濟大國巴西為例，工業佔GDP的比重從上個世紀80年代的33%將至當前約15%的水平，而工業製成品佔出口的比重則從59%將至40%。比較悲觀的是，在全球第四次工業革命的趨勢下，拉美地區很有可能會進一步掉隊。從科技研發投入來看，拉美主要國家的研發投入佔GDP的比重基本保持在1.2%的水平，且政府與企業佔比各半的局面。另外，從“2018年全球創新指數排名”來看，拉美國家排名最高的智利僅為第47位，其餘國家都在50名以後，包括墨西哥、巴西這兩個拉美新興經濟體。同樣以巴西為例，中、高技術含量產品出口佔比從2000年的35.6%降至2018年的20.5%，這也直接反映出了包括巴西在內的拉美國家在全球技術革新中會越來越邊緣化。
在經濟持續低迷的局面下，拉美地區的社會矛盾凸顯。事實上，自2013年以來，拉美國家頻繁爆發大規模民眾抗議活動，而最近兩年更是呈現加劇蔓延的趨勢，直接影響到了多國政局穩定。儘管各國情況有所差異，但是民生問題解決不善是共同原因所在。雖然拉美在新世紀初的頭十五年取得了不錯的反貧效果，但是新晉的中間階層不僅給政府提出了更高質量的公共服務供給要求，而且他們的經濟狀況還存在較大的脆弱性，經濟持續低迷以及就業形勢的惡化會造成該階層重新迴歸貧困。當前，拉美地區的貧困率和赤貧率持續回升，在2018年分別達到了30.8%和11.5%，與此同時，收入不平等程度在阿根廷、巴西、厄瓜多爾、洪都拉斯等國表現得尤為明顯。在這種局面下，政府治理低效與民眾預期之間的反差進一步拉大，進而酵化為大規模社會抗議浪潮。考慮到拉美經濟增長預期不佳、國家和地區層面意識形態極化局面、政治力量輪動加快等因素，拉美地區社會形勢將進入一個波動頻繁的階段，民眾抗議活動或成高發態勢。
大國競爭局面下的務實選擇
當前，中美競爭不僅體現在全球權力體系層面，而且也從世界各地區得到了體現，由於拉美對美國而言具有獨特的戰略意義，中美關係的演變已經成為拉美外交不能迴避的要素。客觀分析，中美兩國在拉美地區遠未形成力量均勢，因此，至少在拉美地區，中美並非嚴格意義上的競爭局面。僅以最顯性的經貿關係而言，2018年，美拉貿易規模約為7000億美元，是中拉貿易（3000億美元）的2.3倍，而美國在拉美的投資存量約為9320億美元，同樣是中國投資存量（約4000億美元）的2.3倍。如果再考慮制度影響力、軟實力、軍事存在、跨國公司等因素，美國在拉美的影響力具有絕對優勢。但是，最重要的是，中拉經貿在新世紀初的起點很低，但是僅用20年便實現了貿易、投資均達美國的四成水平，這種速度引起了美國的高度警惕。因此，當前美國在拉美地區排斥中國的決心非常堅決，除美國政要輪番詆譭中拉關係外，還強化了從經貿規則角度拉攏拉美、遏制中拉經貿合作速度的外交安排。基於上述邏輯，國際媒體熱議的中美在拉美的競爭態勢實際上是由美國營造出來的氛圍，其意圖首先是在拉美營造“中國禍害論”和“中國威脅論”的氣氛，將拉美諸多現實問題歸罪於中國。其次，也體現出美國對中拉關係快速推進的擔憂和被動應對。
實際上，美國的應對也有實際政策的跟進。2019年12月，美國推出“美洲增長”計劃，從內容來看，體現出對標中國“一帶一路”倡議的做法。首先，該計劃反覆強調經濟發展、可持續性、安全、良政、私企參與等原則，而這些恰恰是美國詆譭中國“一帶一路”倡議的攻擊點；其次，該計劃也將能源、基礎設施置於優先合作領域，與“一帶一路”倡議的合作重心完全吻合；再次，美國同樣採取簽署合作協議的推進思路，並已於巴拿馬、智利、阿根廷、牙買加簽署了《諒解備忘錄》。由此看出，“美洲增長”計劃體現出美國對中國“一帶一路”倡議在拉美推進的對沖回應。但是，從文本內容來看，缺乏實質的政策安排，加之美國特朗普政府在貿易、投資層面早已體現出的保守主義特徵，至少從目前來看，美國對拉美政策的開放性和活力是存疑的。
在這種局面下，拉美的政策選擇會將如何？在中美競爭的局面下，拉美有多大的選擇空間？要討論這些問題，有必要先看看拉美在全球權力體系變局中所處的位置。自新世紀初以來，拉美在全球GDP中所佔的份額經歷了兩個截然不同的階段，2003-2011年，拉美在世界經濟中的佔比從5.27%增至8.29%（歷史峰值），毫無疑問，這是一個升勢明顯的階段。但是，自此開始，拉美經濟的全球佔比持續萎縮，2018年僅佔世界經濟的6.75%，基本回歸到了1960-2018年的均值水平（6%），而在這個階段，拉美經濟低迷與南亞、非洲經濟增長形成巨大反差，這也體現了拉美在全球經濟中更趨邊緣化。另外，值得關注的是，拉美地區一體化面臨重重困局，以往具有較高地區認同的兩個地區組織南美洲聯盟、拉美和加勒比國家共同體，或名存實亡，或處於停擺局面，這也堵塞了拉美通過地區組織整體參與全球化的渠道。可以看出，不管是從經濟規模對比，還是從機制塑造力，拉美在中短期內將處於進一步弱化的局面，尤其考慮到美國外交體現出的保護主義、孤立主義、單邊主義等特徵，這些都使得拉美在複雜的國際關係（包括中美競爭）中的迴旋餘地和政策空間較以往更窄。鑑於此，經濟紅利的獲取性將成為拉美外交決策的重要考量，經濟外交會成為拉美外交的核心內容，這為中拉關係的未來發展提供了很好的前提條件，因為，從政策導向來看，中國的開放合作與拉美當前政策存在很強的一致性。針對這一點，巴西博索納羅政府在對華關係上回歸務實便具有很強的說服力。當然，美國在拉美的影響力擁有絕對的存量優勢，也具備很大的政策調整空間，下階段美國對拉美政策的可能變化也值得高度關注。不管怎樣，我們應以平常心看待中拉關係的現狀與未來。總體來看，中拉關係發展速度快，但是起步相對較晚；中拉關係面臨的挑戰增多，但是中拉合作動力具有加強的持續動力，這些也決定我們須以客觀務實的態度、循序漸進地籌劃未來的中拉關係。
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