☑ 裁判要點
依法履行行政複議職責是行政複議機關的法定義務，通過行政複議途徑監督下級行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，解決行政爭議，就必須符合行政複議法關於受理條件的規定，不符合法定的受理條件，違法受理複議申請，是對其他當事人合法權益的損害，也不符合依法行政的基本原則。上級行政機關在受理行政複議申請中，發現申請人的複議申請存在不屬於行政複議範圍，或者超過申請行政複議期限等不符合法定受理條件情形，但是又認為被申請複議的行政行為確有錯誤的，可以通過層級監督職權依法予以糾正，而不是通過行政複議程序予以糾正。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申10323號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區河池市人民政府。
法定代表人唐雲舒。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣青明山林場。
法定代表人吳祥恩。
一審第三人、二審上訴人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣龍岸鎮山口村馬欖村民小組。
訴訟代表人蒲有升。
一審第三人、二審上訴人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣龍岸鎮山口村洞嫩村民小組。
訴訟代表人覃炳義。
一審第三人、二審上訴人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣龍岸鎮山口村雅林新村村民小組。
訴訟代表人李光海。
一審第三人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣人民政府。
法定代表人潘秋琳。
再審申請人廣西壯族自治區河池市人民政府（以下簡稱河池市政府）因被申請人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣青明山林場（以下簡稱青明山林場）訴其及一審第三人、二審上訴人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣龍岸鎮山口村馬欖村民小組、羅城仫佬族自治縣龍岸鎮山口村洞嫩村民小組、羅城仫佬族自治縣龍岸鎮山口村雅林新村村民小組（以下簡稱馬欖、洞嫩、雅林新村小組）、一審第三人廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣人民政府（以下簡稱羅城縣政府）林業登記行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2018年12月29日作出的（2018）桂行終66號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年9月3日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
1988年7月16日，青明山林場遼望分場確定場界代表，與龍岸鄉龍平村公所、村屯和青明山林場代表及縣工作隊代表，在羅城縣青明山林場四堡分場的《國營林場山界林權確認書》上蓋章簽字畫押，對位於龍平村公所上邦洞一帶的土地權屬界線進行確定。1988年10月29日，羅城縣政府給青明山林場四堡分場頒發羅林證字（X）號《國營林場山界林權證》(以下簡稱X號山界林權證)，填寫的總面積為9951畝。2009年6月林業制度改革試點時期，羅城仫佬族自治縣林業局(以下簡稱羅城縣林業局)給馬欖屯等集體和個人頒發《林權證》，證中填寫有“水洞灣至毛平口，林地使用期為70年”，後因馬欖屯等所持的林權證與青明山林場管轄的場界有衝突，馬欖、洞嫩、雅林新村小組所持有的《林權證》,被羅城縣林業局收回。2Ol0年5月，馬欖、洞嫩、雅林新村小組將部分林地承包給邦洞屯梁光國戶種植林木，後被林場職工拔掉，雙方發生糾紛。2010年7月以後，馬欖、洞嫩、雅林新村小組多次向羅城縣政府提出確權申請，並向河池市委督查室反映，要求督促羅城縣政府儘快妥善處理。2012年7月3日，羅城縣政府作出《關於撤銷青明山林場林權證書問題的答覆》，建議馬欖、洞嫩、雅林新村小組按照法定程序向河池市政府申請審查。
2012年9月23日，馬欖、洞嫩、雅林新村小組向河池市政府提出行政複議申請，請求撤銷羅城縣政府頒發給青明山林場的X號山界林權證。2012年11月26日至28日，河池市政府派工作人員到羅城縣相關部門查找X號山界林權證的原始檔案材料，但均查找不到。2012年12月13日，羅城縣政府向河池市政府提交《關於青明山林場權屬證頒發時相關證據的收集情況說明》，說明當時頒發林權證的一些相關證據材料已無法查找。2012年12月17日，河池市政府作出河政複決字（2012）104號《行政複議決定書》（以下簡稱104號複議決定），確認羅城縣政府給青明山林場四堡分場頒發的X號山界林權證涉及與馬欖、洞嫩、雅林新村小組爭議的土地部分無效。2013年2月4日，青明山林場提起行政訴訟，請求撤銷104號複議決定。2013年12月24日，羅城仫佬族自治縣人民法院作出（2013）羅行初字第4號行政判決，駁回青明山林場的訴訟請求。青明山林場不服，提起上訴。2014年7月11日，河池市中級人民法院作出（2014）河市行終字第36號行政判決，認為河池市政府作出複議決定前，未通知青明山林場調處，違反法定程序，判決撤銷羅城仫佬族自治縣人民法院（2013）羅行初字第4號行政判決，撤銷104號複議決定，責令河池市政府重新作出處理。2015年10月21日，河池市政府通知青明山林場作為第三人參加行政複議。2015年12月30日、2017年6月23日，河池市政府組織聽證。2017年7月5日，河池市政府作出河政複決字（2017）30號《行政複議決定書》（以下簡稱30號複議決定），決定撤銷X號山界林權證，由羅城縣政府重新作出行政行為。2017年9月1日，青明山林場提起本案行政訴訟，請求撤銷30號複議決定，責令河池市政府重新作出行政複議決定。
河池市中級人民法院（2017）桂12行初168號行政判決認為，河池市政府複議審查的羅城縣政府1988年頒發的X號山界林權證發生在《行政複議條例》《中華人民共和國行政複議法》實施之前，根據法不溯及既往原則，不屬於《行政複議條例》《中華人民共和國行政複議法》調整，河池市政府作出的30號複議決定屬於適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項規定，判決撤銷30號複議決定。河池市政府和馬欖、洞嫩、雅林新村小組均不服，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終66號行政判決認為，羅城縣政府1988年頒發X號山界林權證的行政行為，發生在《中華人民共和國行政複議法》《行政複議條例》實施之前，且目前沒有對《中華人民共和國行政複議法》《行政複議條例》實施之前的林權登記行為具有溯及力的特別規定，河池市政府受理複議申請，屬於適用法律錯誤。河池市政府未能認定馬欖、洞嫩、雅林新村小組對涉案林地有較為充分的權屬依據，僅憑相關人員未簽名為由，撤銷X號山界林權證，理由不充分。以小部分面積存在爭議為由撤銷大面積的《林權證》，也屬不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，判決駁回上訴，維持原判。
河池市政府申請再審稱：1.一、二審以法不溯及既往原則，認定頒發X號山界林權證不屬於行政複議法調整範圍，不符合行政複議法立法目的，不利於保護當事人合法權益。2.羅城縣政府未能按照行政複議法的規定，提供證實X號山界林權證所登記的土地權屬來源、土地管理事實的實體性證據和頒證程序性的證據材料，撤銷X號山界林權證認定事實清楚，證據充分。請求撤銷二審判決，維持30號複議決定。
馬欖、洞嫩、雅林新村小組、羅城縣政府均未提交書面答辯意見。
本院經審查認為，《中華人民共和國立法法》第九十三條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。《行政複議條例》第五十七條規定，本條例自1991年1月1日起施行。該條規定就是法不溯及既往的具體規定，即只有在1991年1月1日後作出的行政行為，利害關係人才能夠按照該條例的規定，依法申請行政複議；1991年1月1日之前作出的行政行為，除非當時的法律、法規有特別規定，利害關係人無權依照《行政複議條例》的規定申請行政複議。本案中，羅城縣政府1988年頒發X號山界林權證的行政行為，發生在1990年《行政複議條例》實施之前。當時的法律、法規並沒有規定當事人不服頒發林權證行政行為可以申請行政複議，馬欖、洞嫩、雅林新村小組對羅城縣政府1988年作出的頒證行為申請行政複議，不屬於行政複議的受案範圍，河池市政府依照行政複議法規定受理馬欖、洞嫩、雅林新村小組的複議申請，違反法不溯及既往的規定，屬於適用法律錯誤。同時，對超過20年的頒證行為申請行政複議，也不符合申請行政複議期限的相關規定。一、二審判決撤銷30號複議決定，認定事實清楚，適用法律、法規正確，審判程序合法。
河池市政府主張，一、二審以法不溯及既往原則，認定頒發X號山界林權證不屬於行政複議法調整範圍，不符合行政複議法立法目的，不利於保護當事人合法權益。其該項主張與法律的規定不相符，依法履行行政複議職責是行政複議機關的法定義務，通過行政複議途徑監督下級行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，解決行政爭議，就必須符合行政複議法關於受理條件的規定，不符合法定的受理條件，違法受理複議申請，是對其他當事人合法權益的損害，也不符合依法行政的基本原則。上級行政機關在受理行政複議申請中，發現申請人的複議申請存在不屬於行政複議範圍，或者超過申請行政複議期限等不符合法定受理條件情形，但是又認為被申請複議的行政行為確有錯誤的，可以通過層級監督職權依法予以糾正，而不是通過行政複議程序予以糾正。以此為由申請再審，理由不能成立。
河池市政府又主張，羅城縣政府未能按照行政複議法的規定，提供證實X號山界林權證所登記的土地權屬來源、土地管理事實的實體性證據和頒證程序性的證據材料，撤銷X號山界林權證認定事實清楚，證據充分。但是，行政複議程序與層級監督糾錯程序的證明標準是有區別的。行政複議中，被申請人要對作出的行政行為承擔舉證責任，不能證明其作出的行政行為合法，要承擔複議敗訴的法律後果。而上級行政機關啟動層級監督程序撤銷或變更下級行政機關作出的行政行為，上級行政機關應當舉證證明下級行政機關作出的行政行為確有錯誤，應當依法予以撤銷或變更，而不是由下級行政機關承擔舉證責任。本案中，按照行政複議程序，羅城縣政府未能提供證明作出頒證行為合法的證據，河池市政府撤銷頒證行為，確實符合行政複議法的相關規定。但是，本案馬欖、洞嫩、雅林新村小組於2012年9月向河池市政府提出行政複議申請，要求撤銷羅城縣政府於1988年給青明山林場頒發X號山界林權證的行政行為，確實不符合行政複議的受理條件。如果河池市政府認為1988年頒證行為確有錯誤，應當按照層級監督糾錯程序，依法予以糾正。同時，河池市政府必須提供充分證據證明，羅城縣政府1988年的頒證行為違法，侵犯他人合法權益，撤銷頒證的糾錯行政行為才是合法有效的。而從河池市政府作出的30號複議決定撤銷羅城縣政府1988年的頒證行為的理由來看，河池市政府僅僅是認為羅城縣政府“沒有提供足以證實頒發給青明山林場四堡分場《國營林場山界林權證》的土地來源和測量參數以及土地管理事實的實體性證據，也沒有提供辦證程序性證據”，並沒有足以證明羅城縣政府1988年的頒證行為違法、侵犯他人合法權益的證據材料。河池市政府以此為由申請再審，理由亦不能成立。
綜上，河池市政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回廣西壯族自治區河池市人民政府的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 楊志華
審判員 田心則
二〇一九年十二月三十一日
法官助理 張巧雲
書記員 陳清玲
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