图片由雷诚提供。
研究缘起
中国大都市区发展有别于西方“远郊人口集聚，中心城区衰退”的都市区化路径，更多表现为各级开发区和新城主导的外围空间拓展。在产业植入和人口导入双重作用下，推动着大都市中心和外围空间快速一体化演化，都市外围地区成为城乡演进最活跃的地区，空间、产业和社会结构急剧变化形成“亦城亦乡”格局，催生了复杂的社区关系，“社区服务设施匮乏、规模不足”等问题日益突出。同时，“区、镇、街”为代表的行政管理单元和“新区、园区管委会”为代表的功能管理单元“条块并存”的城乡治理结构，使得大都市外围地区成为管理最为薄弱的地域，在社区服务设施供给、管控等方面困难重重。虽然中国都市区空间快速扩张的阶段已经结束，但都市区化进程还有很长的道路要走，而面向大都市区社会职能重组的社区公共服务设施供给体系建构将是最重要的挑战之一。
为建设高效、均等、灵活的公共服务设施供给体系，统筹大都市区城乡协调发展，《城市规划》2019年第8期刊出文章《大都市社区公共服务设施供给研究——基于“三三制”的体系构建》（作者：雷诚，罗震东）。论文全面审视都市区化进程中社区公共服务设施供需结构的转变特征与趋势，提出“三三制”设施供给体系建构，结合案例实证，探索面向都市区化的社区公共服务设施供给规划理论与方法。
社区调研
文章以问题为导向，解析区域供需结构转变下公共服务设施供给面临的挑战；进而融入整合治理理念，明晰多元主体、实施环节和供给管控的交互构成，构建面向都市区化的社区公共服务设施供给体系；最后通过典型案例实证来校验方法体系的合理性。
研究重点关注的新北区是常州大都市区南北拓展的战略性增长区域，涵盖了依托国家级开发区建设的北部新城、外围城镇和乡村地区，都市区化的梯度空间特征明显，公共服务设施问题典型性突出。前期结合全区城乡社区建设工作调研，基于《新北区公共服务设施均等化规划》《新北区工业园区便利中心规划》《新北区社区综合体规划研究》等规划的编制与实施情况，展开深度访谈和调查问卷，全面深入的调研了社区建设、设施供给、运营管理等多方面问题。
现场调研活动通知文件
三井社区服务中心调研照片
阳光社区服务中心调研照片
郭塘桥村社区服务中心调研照片
新北区社区类型分布
新北区社区规模分布
笔者调研发现，随着地方公共服务职能向各次区域功能区集聚，社区服务设施供需结构变化趋势集中在三方面：
一是设施供给重心向社区“下沉”。服务设施供给主体、模式和标准等供给结构亟待重组。表现为区域功能化聚集推动“碎片化”设施供给主体结构重构，多元化需求推动设施供给模式转变，复杂的社区类型亟需统筹设施配置层次与内容。
二是设施需求结构快速重构。本地人口迁移城镇化和外来从业人口就地城镇化共同推进“次功能区”的集聚与扩张，内外力量的结合导致大都市区社会空间的破碎化，人口非均衡聚集引致需求空间分布异化，社会结构和设施需求结构急剧重构引发新挑战。
三是规划实施模式面临转型。在大都市区社区设施“供与需”结构交叉重构进程中，当前“单向式”的传统社区设施规划忽视了供与需的有效匹配，规划编制和实施模式面临转型。
城乡规划实施模式转型示意
体系构建
文章提出，面对大都市区经济、空间和社会的快速转型，应通过系统识别大都市区设施供给全过程中的构成环节，明确过程环节之间的相互作用并加以连续控制和持续改进，提升各环节的联动作用。
笔者认为，大都市区公共服务设施供给过程包含“建、控、用”3个连续递进环节，从供给建设、规划管控和运营使用方面提出“三阶段贯通，三条线协同”的“三三制”大都市区社区公共服务设施供给体系，探讨实现供需结构高效匹配和管控精细化的有效途径。
一是“建——建什么、谁来建”。强调以社区居民需求为导向整合“主体线”，整合供给结构，建立全覆盖供给的分类设施引导。在城市总体层面统筹公共服务配置和建设安排，明确社区服务设施配建内容、标准、形式及建设主体。从社区类型与设施空间分布的结构匹配、需求与供给的耦合匹配出发，采取差异化设施供给，建立适应本地财政能力和居民使用特点的服务设施供给体系。
二是“控——在哪建、怎样建”。强化规划编制实施的全环节管控。加强从设施专项规划、控规到实施建设的规划“控制线”，在设施规划编制、审批、建设交付过程中，发挥城乡规划统筹空间资源的视野和能力，协同政府、市场和社会力量，积极务实地动态调适城乡规划控制作用。优化规划编制体系与开发控制方法，强化控规和修规中设施供给的强制性内容，制定完善的设施建设和移交管理机制，保障社区设施空间落实。
三是“用——怎么管、怎么用”。构建动态更新的全周期运营机制，延伸设施业态运营中的规划引导作用，强化供给运营“实施线”。推进规划控制向社区深化和延伸，强调规划引导与社区治理相结合，激发城乡规划对后期运营的持续作用，发挥规划师长效服务职能，建构监管与沟通并重、动态更新的全周期设施运营管理机制。
大都市区社区公共服务设施供给体系
实证检验
论文基于“三三制”框架，文章从4个方面提出了实现供需结构高效匹配和管控精细化的途径：
一是更新社区公共服务设施类型与标准。“均等化≠一样化”，所谓“均等化”必然是“有差异”的区域分类服务供给，应当以社区为基本单元，聚焦社区“需求-供给”的突出矛盾，通过集中分散相结合建立差异化供给模式，以需求导向确定分类设施配建标准。
二是优化规划编制体系与控制方法。建立“专项+控规”双控编制体系，专项规划关注宏观整体层面社区设施空间公平，社区服务设施专项规划应当基于社区单元边界优化，共同构建社区服务设施供给圈。通过“初步选点—部门核实—现场复核”，结合交通、绿地等相关要素校核来落实社区设施布局，优化控规管控动态要求，因地制宜落实设施项目、规模及布局点位要求。
三是推进多部门相协同的实施过程管理。提出在规划实施的过程中，建立多部门协同的联席审查机制，规范化审查内容。通过设立联席审查制度规定，对空间供给过程中的审查时间、责任部门、审查形式、审查内容、审批程序等作出清晰规定，并完善制定设施建成后移交管理相关规定。
四是探索规划深度介入的运营引导机制。面向社区居民需求建立“服务功能业态引导”，明确设置内容和方式的“底线”（必须设置，基础功能业态）、“绿线”（根据各社区需求，可选设置）和“红线”（有一定干扰的负面业态，有条件设置）。适时推进社区规划师制度，引导规划师关注社区群体需求，整合社区人力资源、社区组织机构的力量，建立设施供给之间有效沟通、协调和反馈的机制。
新北区社区服务设施供给模式构成
新北区社区综合体服务设施配置标准 | 注：●必须配建设施；◎建议配建设施；○选择配建设施。
新北区社区综合体服务设施配置标准 | 资料来源：根据《新北区工业园区便利中心规划》整理。
新北区社区服务中心与相关要素校核
新北区社区服务中心规划布局
论文《大都市社区公共服务设施供给研究——基于“三三制”的体系构建》在剖析了都市区进程中所出现的碎片化、非均等的城乡社区空间和治理结构演化，提出保障“供给、管控、运营”的“三三制”大都市区社区服务设施供给体系。文章以常州新北区为实证，深入思考“建控用”公共服务设施供给全过程，所提出的“主体线、控制线、实施线”的转型策略能较好的适应区域供给结构、社区设施需求结构重组的需求，具有较强的理论和实践价值。关注大都市区空间演化和社区公共服务设施建设的读者可进一步参阅《城市规划》第8期全文。
<code>撰稿：雷诚。全文见《城市规划》2019年第8期P41-P52。/<code>
閱讀更多 城市規劃雜誌 的文章
關鍵字: 想象伟大的一平方公里 调研 服务中心
