法院： 辽宁省大连市中级人民法院
案号：（2019）辽02行终150号
上诉人（原审被告）大连市自然资源局
被上诉人（原审原告）普兰店区双塔学伟石材加工厂
上诉人大连市自然资源局因国土资源行政处罚决定一案，不服大连市金州区人民法院（2018）辽0213行初187号行政判决，向大连中级人民法院提起上诉。
原审金州区法院认定：
2003年11月，原告学伟石材厂占用大连市普兰店区双塔镇邓店村土地建石材厂。经测绘，该项目占地3522平方米，建筑面积248平方米、硬质地面面积356平方米。项目用地符合土地利用总体规划。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。根据《土地管理法》第七十六条 规定，被告具有对非法占用土地行为进行行政处罚的法律授权。
现本案争议焦点是被告作出行政处罚行为在事实认定、适用法律、处理程序等方面是否具有违法性。
《行政处罚法》第二十九条 规定:违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
原告的非法占地行为始于2003年，被告在事隔十余年的2017年对此进行立案调查，并作出被诉处罚决定。也即被告认定原告的非法占地行为处于持续发生状态。
《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定”。
原告学伟石材厂的非法用地既然处于持续发生状态，被告对原告作出行政处罚时，应按现地类标准对原告的占地行为进行判定。
而被告未调查核实原告占用土地的现状地类，即径作出被诉行政行为。 被告作出的被诉处罚决定事实不清，应予撤销。
判决:
一、撤销被告大连市国土资源和房屋局2017年12月12日作出的大国土资监普罚字[2017]第7044号国土资源行政处罚决定书；
二、被告大连市国土资源和房屋局于判决生效之日起六十日内，重新作出行政处理决定。
上诉人大连市自然资源局上诉称，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。
大连中院另查明，大连市国土资源和房屋局于2017年12月21日作出大国土资监普罚字[2017]第7044号国土资源行政处罚决定，主要内容为:2003年11月，普兰店区双塔学伟石材厂在未办理任何合法有效的用地审批手续的情况下，擅自占用大连市普兰店区双塔镇邓店村土地建石材厂，项目占地3522平方米，建筑面积248平方米、硬质地面面积356平方米。土地类型为耕地（旱地），项目用地不符合土地利用总体规划。
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条 第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条 规定，决定:
1、责令普兰店区双塔学伟石材厂自收到本处罚决定书之日起15日内将非法占用的、位于大连市普兰店区双塔镇邓店村、面积为3522平方米的土地退还给大连市普兰店区双塔镇邓店村委员会。
2、没收普兰店区双塔学伟石材厂在双塔镇邓店村非法占用的不符合土地利用总体规划的3522平方米土地上修建的248平方米建筑物和356平方米硬质地面及其他设施。
3、对普兰店区双塔学伟石材厂非法占用3522平方米耕地的行为处以每平方米20元罚款，罚款金额合计70440元整。
2019年1月21日，新组建的大连市自然资源局正式成立。根据大连市政府机构改革方案的要求，大连市国土资源和房屋局的国土资源管理职责被划归给大连市自然资源局。
大连中院认为，从处罚对象上看，被诉行政处罚决定针对的是被上诉人实施的非法占用土地的违法行为。从行为性质上看，该违法行为具有特殊性。
《行政处罚法》第二十九条 规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》[（1997）法行字第26号]认为:“非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”
本案中，从上诉人提交的现有证据看，案涉违法行为发生于2003年11月，至上诉人调查时，被上诉人没有恢复土地原状，据此可以认定案涉违法行为具有继续状态。
《土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2条规定，“违法用地占用地类认定:判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。…”
根据上述规定可知，上诉人在对非法占用土地的违法行为进行查处时，应当查清违法用地占用的地类。
本案中，从上诉人的陈述看，其系按照2002年度的土地利用现状图和土地利用现状数据界定案涉违法用地占地的地类，而如前所述，案涉违法行为具有继续状态，具体到本案，其持续时间长达十余年之久，至上诉人作出被诉行政处罚决定前，案涉土地的地类是否发生变化，从上诉人提交的现有证据看，并未查清。
因此，上诉人仅凭现有证据就认定案涉土地的地类，并据此作出被诉行政处罚决定，事实不清，依法应予撤销。
综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院对此不予支持。
原审判决并无不妥，本院予以维持。判决如下驳回上诉，维持原判决。
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