【裁判要點】
行政協議約定與鄭州當地的政策規定所顯示出的矛盾，是本案需要解決的爭議焦點。從行政法的角度看，是否給予安置房的福利屬於地方政府的行政裁量，該裁量是向公民賦予權利而不是增加負擔，而對賦權性行政行為應基於信賴利益、誠信政府等角度權衡，採取較為寬鬆的審查標準，特別是面臨行政約定與行政規定的矛盾時，應優先選擇行政約定。從合同法的角度看，依照《中華人民共和國合同法》第七條、第五十二條第五項的規定，涉案的拆遷安置補償協議只是與地方的規範性文件相矛盾,並不違反法律、行政法規的強制性規定，應認定為有效。
【基本案情】
上訴人（一審被告）鄭州市鄭東新區管理委員會，住所地鄭州市金水路與中州大道交叉口。
法定代表人張建慧，該管理委員會主任。
委託代理人黃琨，河南薈智源策律師事務所律師。
上訴人（一審被告）鄭州市鄭東新區祭城路街道辦事處，住所地鄭州市鄭東新區熊耳河路9號。
法定代表人武學德，該街道辦事處主任。
委託代理人李朝輝，鄭州市新區祭城路街道辦事處工作人員。
委託代理人靳焱順，河南宇法律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）於閤中，男，漢族，1973年9月27日生，住鄭州市金水區。
委託代理人許愛軍，河南首航律師事務所律師。
委託代理人郭超，河南首航律師事務所律師。
一審第三人鄭州市鄭東新區祭城路街道辦事處金莊社區居民委員會，住所地鄭州市鄭東新區正光路輝達大廈。
法定負責人金景宇，該居民委員會主任。
委託代理人靳焱順，河南宇法律師事務所律師。
委託代理人侯悅，河南宇法律師事務所實習律師。
於閤中訴鄭州市鄭東新區祭城路街道辦事處、鄭州市鄭東新區管理委員會不履行房屋徵收補償協議一案，鄭州市中級人民法院依法作出（2015）鄭行初字第00967號行政判決，鄭州市鄭東新區祭城路街道辦事處（以下簡稱祭城路街道辦）、鄭州市鄭東新區管理委員會（以下簡稱鄭東新區管委會）均不服，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案。上訴人祭城路街道辦委託代理人李朝輝、靳焱順，上訴人鄭東新區管委會委託代理人黃琨，被上訴人於閤中及其委託代理人郭超，一審第三人鄭州市鄭東新區祭城路街道辦事處金莊社區居民委員會（以下簡稱金莊居委會）委託代理人靳焱順、侯悅到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
於閤中一審訴稱，其系鄭州市金水區祭城鎮金莊村7組村民，家中共有6人。2005年3月，金莊村開始拆遷改造，原於閤中與祭城鎮人民政府、金莊村村委會簽訂鄭東新區建設拆遷安置補償協議，該補償協議對於閤中的房屋面積及補償作出明確約定，並確定按人均70平米標準對其安置。拆遷協議簽訂後，於閤中取得安置房屋280平米，剩餘140平米並未依約取得且也未取得安置補償費，經於閤中多次催促，鄭東新區管委會及祭城路街道辦拒不履行，故於閤中訴至法院，一審請求依法判令鄭東新區管委會及祭城路街道辦交付安置房140平方米，支付安置補償費用共計139760元，並承擔逾期支付款額的利息。
鄭州市中級人民法院一審查明，2003年4月9日，於閤中與劉喜紅結婚，2003年9月劉喜紅及其女韓燕麗、韓燕榮、韓亞琴戶口遷入於閤中的農業家庭戶口。2005年3月，祭城鎮人民政府作為拆遷方（甲方）與被拆遷方（乙方）於閤中及金莊村委會（丙方）簽訂了祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議書，協議書約定於閤中家共有農業人口6人，其中勞動力2人，非勞動力4人，過渡費每人每月100元，過渡期暫按10個月計算共計6000元，協議各項安置補償費用總計109428.4元，人員安置由甲方按人均70平方米的住房標準對乙方進行安置，其中50平方為基本住房，20平方為商租用房。後祭城鎮人民政府安置了於閤中280平方米房屋。一審另查明，2006年4月24日，鄭州市人民政府辦公廳下發《鄭州市人民政府辦公廳關於撤銷金水區祭城鎮、設立祭城鎮街道辦事處、鳳凰臺街道辦事處的通知》（鄭政辦文【2006】34號），撤銷祭城鎮人民政府，設立金水區祭城路街道辦事處。2010年9月18日，鄭州市鄭東新區機構編制委員會《鄭州市鄭東新區機構編制委員會關於更名街道辦事處和成立辦事處的通知》（鄭東編【2010】10號）將金水區祭城路街道辦事處更名為鄭州市鄭東新區祭城路街道辦事處，於閤中所在金莊村由原祭城鎮變更為鄭東新區祭城路街道辦事處管轄。
行政訴訟專業律師
【一審判決】
一審認為：一、於閤中的起訴是否超過法定期限問題。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定，於閤中是以鄭東新區管委會、祭城路街道辦未按照約定履行安置補償協議提起的訴訟，應當參照民事訴訟關於訴訟時效的規定。根據《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規定，本案被訴的祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議當中僅約定自拆遷一年內回遷入住新房，逾期加發過渡費，應當視為雙方對協議履行期限約定不明，根據《中華人民共和國合同法》第六十二條的規定，本案被訴拆遷安置補償協議尚未履行完畢，於閤中針對鄭東新區管委會、祭城路街道辦拒絕繼續履行協議的行為提起訴訟，並未超過法定的訴訟時效。二、鄭東新區管委會、祭城路街道辦是否應當依據祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議的約定繼續履行協議問題。根據《中華人民共和國合同法》第八條規定，原金水區祭城鎮人民政府與於閤中簽訂了祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議書，後因區劃調整，祭城鎮人民政府被撤銷，更名為祭城路街道辦事處並劃歸鄭東新區管理，於閤中在祭城路街道辦事處轄區，故鄭東新區管委會及祭城路街道辦事處應當視為協議書的當事人。鄭東新區管委會、祭城路街道辦無證據證明事先向於閤中告知過鄭政文【2004】154號文中的補償安置政策，應當視為於閤中不知情。雙方在自願、平等協商一致的基礎上籤訂拆遷安置補償協議，協議對各項安置費用和人員安置辦法做了約定，雙方應當按照協議的約定繼續履行合同。綜上，祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議中明確於閤中家共有農業人口6人，協議履行中鄭東新區管委會、祭城路街道辦交付了4人份的安置房屋280平方米，於閤中主張鄭東新區管委會、祭城路街道辦交付另外2人份的安置房屋140平方米的訴訟請求應當予以支持。於閤中主張鄭東新區管委會、祭城路街道辦支付拆遷安置補償費用139760元及逾期利息，祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議書對拆遷安置補償費用約定的為109428.4元，於閤中稱多出的30331.6元為超期安置應當支付的過渡費，但於閤中未舉證證明應當付款的時間及超期的時間，故對於閤中的該項訴訟請求予以支持
。一審判決：一、鄭東新區管委會和祭城路街道辦應於一審判決生效後六十日內依據祭城鎮鄭東新區建設拆遷安置補償協議書的約定向於閤中交付安置房140平方米；鄭東新區管委會和祭城路街道辦應於一審判決生效後十日內向於閤中支付安置補償費用109428.4元；駁回於閤中的其他訴訟請求。鄭東新區管委會和祭城路街道辦如果未按一審判決指定的期限履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。一審案件受理費50元，由鄭東新區管委會、祭城路街道辦各承擔25元。 【上訴請求與答辯】
鄭東新區管委會不服一審判決，向本院上訴稱，一審判決認定事實、觀點與所適用的法律自相矛盾。上訴人2009年5月以被上訴人家中2人不符合安置房分配條件為由單方變更合同，被上訴人提起訴訟時已超訴訟時效；一審判決中提到被上訴人對補償安置協議“應當視為原告不知情”與“原被告雙方自願、平等協商一致”自相矛盾，且將協議第二條中對被上訴人家庭情況的統計直接認定為對被上訴人家庭全部人員均享有村民安置補償協議的約定與事實不符。綜上，請求撤銷一審判決，改判駁回上訴人起訴；訴訟費用由被上訴人承擔。
祭城路街道辦不服一審判決，向本院上訴稱：一、被上訴人明知村民安置行為發生於2005年，且提交的拆遷安置補償協議書籤訂時間是2005年，與一審第三人啟用公章的時間不一致，被上訴人在2015年提起訴訟超出法定起訴期限。二、被上訴人提交的是拆遷安置補償協議書是就相關拆遷安置政策與被上訴人就附屬物的拆遷達成的協議且費用已支付給一審第三人，而非被上訴人訴請的房產安置行為，安置行為費用等根據《土地管理法》、《村民委員會組織法》的規定應由村民自治，一審混淆了兩者概念，被上訴人的訴請無事實法律依據。三、被上訴人的二個子女經認定不享有分房資格。綜上，一審判決認定事實不清、證據不足，適用法律錯誤。請求撤銷一審判決，駁回被上訴人請求或發回重審。被上訴人承擔全部訴訟費用。
於閤中答辯稱，拆遷安置並非村委會組織，是政府行為，應按照協議履行。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求維持原判。
本院二審除確認一審查明事實外，另查明：一、於閤中與劉喜紅於2003年4月9日登記結婚，劉喜紅與前夫所生育三個女兒於2003年9月15日遷入金莊社區。於閤中提起本案訴訟，係為上述兩個繼女主張安置房屋及補償權利。二、鄭州市人民政府鄭政文[2004]154號即《關於鄭東新區戶籍管理及徵地拆遷補償安置有關問題的通知》第三項規定，“……2002年7月22日以後遷入鄭東新區規劃區域內的其他人員，一律不再享受鄭東新區的徵地拆遷補償安置政策。”三、2009年5月金莊社區公佈分房方案，祭城路辦事處稱為照顧作為××人的於閤中，僅對其一個繼女予以安置房屋。四、於閤中於2005年3月與原祭城鎮人民政府、金莊村委會等簽訂的拆遷安置補償協議中明確規定，依據鄭州市人民政府鄭政文[2002]161號、鄭政文[2004]154號等規定，結合徵遷村的實際情況簽訂該協議。上述事實當事人無爭議。
【二審判決】
本院認為，於閤中作為家庭戶的代表為其兩繼女主張權利，但其女的戶籍於2002年7月22日之後遷入金莊社區，按照鄭政文[2004]154號文件的規定，其兩個女兒不享受鄭東新區的徵地拆遷補償安置政策，也不應享受於閤中所主張的住房安置政策。但是，根據2005年3月生效的拆遷安置補償協議第一項“共有農業人口6人”及第三項該6人享受安置補助費、過渡費、搬家費等的約定，可以認定該六人也享受該協議第四項住房安置的約定，即於閤中的兩個女兒也具備安置住房的約定條件。由此，行政協議約定與鄭州當地的政策規定所顯示出的矛盾，是本案需要解決的爭議焦點。從行政法的角度看，是否給予安置房的福利屬於地方政府的行政裁量，該裁量是向公民賦予權利而不是增加負擔，而對賦權性行政行為應基於信賴利益、誠信政府等角度權衡，採取較為寬鬆的審查標準，特別是面臨行政約定與行政規定的矛盾時，應優先選擇行政約定。從合同法的角度看，依照《中華人民共和國合同法》第七條、第五十二條第五項的規定，涉案的拆遷安置補償協議只是與地方的規範性文件相矛盾,並不違反法律、行政法規的強制性規定，應認定為有效。一審以該協議為基礎支持於閤中的主張，符合法律規定，本院予以認可。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人鄭州市鄭東新區管理委員會承擔。
本判決為終審判決。
案號：（2016）豫行終1039號
合議庭成員：王松 韓鳳麗 崔傳軍
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