制造业是强国之基，我国目前已全面实施制造强国战略。广东是中国制造大省和全球重要制造业基地，然而随着资源环境约束加剧，企业用地难、用地贵矛盾显现，珠三角尤为突出。土地是制造业发展的基础和载体，实施制造强国战略离不开土地支撑。给工业用地划“红线”，守住并规范好工业“地盘”，成为近年来珠三角多个市的共同选择。何谓“工业用地红线”？如何划定？效果如何？我们和广东省自然资源厅进行了联合调研。

日前，广州市委审议通过工业产业区块划定成果，首次划定621平方公里工业用地红线，引起广泛关注。调研发现，近年来，广东省广州、深圳、佛山、东莞等多个市积极响应制造强国战略，深化供给侧结构性改革，以盘活存量用地、拓展优化产业发展空间为重点，探索实行工业用地红线政策，守住并规范好工业“地盘”，成效显著。

背景：用地紧张 面临机遇

广东各地探索划定工业用地红线的背后，既有人地矛盾突出，制造业用地难、用地贵，低效用地仍大量存在等现实问题，也有响应制造强国战略，抢抓粤港澳大湾区发展机遇的考量。

人地矛盾突出，土地开发强度高企是广东的一大用地“特色”。随着经济社会的高速发展，尤其是珠三角各市，土地供需矛盾明显。深圳、东莞、佛山的土地开发强度都已超过国际公认的30%警戒线：深圳逼近50%、东莞达48.5%、佛山为35%左右，而作为佛山制造业引擎的顺德区已高达50%。

在用地需求旺盛的同时，用地结构也发生了变化，工业用地不断受挤压：各项基础设施建设存在大量用地需求；人口流入、城镇化快速发展，房地产不仅挤占工业用地，还推高了地价；受利益驱动，很多工业用地变成了商业用地。目前，广州市工业用地面积420平方公里，占当地土地面积的23.7% ；深圳市工业用地面积274.57平方公里，仅占13.74%；东莞市工业用地面积424平方公里，占17% 。用地难、用地贵，成为制造业企业的普遍烦恼。

深圳市社科院社会发展研究所所长谢志岿说，随着成本提升，珠三角制造业出现向东南亚转移和压缩投资的情况，如果发生大规模转移和萎缩，可能导致产业空心化。

而低效用地则加剧了矛盾。尽管近些年盘活存量用地成效明显，但低效用地仍大量存在，加剧了用地矛盾。广东溢达纺织有限公司总经理马伟萍说，以佛山市高明区为例，低效用地超2万亩，平均每宗地块亩产税收不足3万元，而多个招商引资项目因缺乏土地指标数年无法落地。

响应制造强国战略，抢抓粤港澳大湾区机遇。中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任袁持平说，保护产业用地是为了保护制造业，也是看重制造业对服务业的溢出效应，前者会带动后者发展。地方政府日益认识到，工业用地能给产业、税收、就业等多方面带来持续收益。

近年来，广东省各地围绕省委“制造业十九条”，精准保障先进制造业、战略性新兴产业等用地需求。粤港澳大湾区建设全面推进，也使珠三角各市保障工业用地积极性高涨。如东莞市以“粤港澳大湾区内最大一块连片待开发区域”为概念宣传滨海湾新区，彰显了对高端产业的承接能力。

探索：分级划定 严格管护

广东省自然资源厅2017年出台《关于完善工业用地供应制度 促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》，重点针对盘活利用存量工业用地提出要求。这为珠三角各市探索划定工业用地红线提供了依据和支持。

珠三角各市的探索，虽存在区块线、控制线等名称差异（本文统称“工业用地红线”），但是举措大体一致，可概括为5个方面。

一是出台文件。广州近日印发《广州市工业产业区块划定成果》，惠州2017年出台《工业控制线划定》《工业控制线管理规定》，深圳2018年印发《深圳市工业区块线管理办法》，佛山2018年出台《产业发展保护区划定》《城市棕线管理办法》等文件，东莞2018年出台《工业保护线专项规划》。这些文件为工业用地红线划定提供了指导和依据。

二是明确规模。广州划定工业产业区块规模621平方公里，其中工业用地占区块面积的55%以上，预期可保障不少于345平方公里工业用地。深圳2016年提出确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。佛山按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”原则，确定了352处产业发展保护区，约350平方公里，并划定城市棕线进行保护。东莞划定工业保护线规模420平方公里，占规划建设用地规模的34.7%。惠州明确，到2035年末，惠城、仲恺等4个区工业用地控制线总量为216.65平方公里，占城市建设用地的比例约33.31%。

三是分级划定。广州工业产业区块分为一级控制线和二级控制线。一级控制线194个区块，规模443平方公里，占71%；二级控制线475个区块，规模178平方公里，占29%。深圳市按照“产业优先、长期稳定、产城融合、集中成片”原则划定两级工业区块线，其中，一级线规模不低于90%。东莞划定工业保护线规模420平方公里，其中，工业红线规模371平方公里，工业蓝线规模49平方公里。虽然分级名称各异，但含义大体一致：一级控制线（一级区块线、红线）是为保障城市产业长远发展而划定，符合城市规划的工业用地保护线；二级控制线（二级区块线、蓝线）是基于用地现状，为稳定一定时期内工业用地总规模，未来根据需要逐步转型而划定的工业用地过渡线。

四是严格管控。各市均要求突出工业用地的主导地位，兼顾配套设施用地需求，促进产城融合。广州划定工业产业区块时明确，为保障相关的交通、能源、生态、安全等要素，并促进产城融合发展，可适当规划配套设施用地，包括居住、商业、道路、市政、绿地等，占比不超过45%。深圳要求突出工业用地在区块线内的主导功能，同时考虑道路、绿地等配套及产城融合需要，线内工业用地比例不低于60%。东莞要求，工业保护线内应以制造业用地为主，严格限制调整为其他用途，尤其是居住、商业等用途。

五是鼓励提效。广州明确，产业区块内工业用地容积率可由2.0提升至4.0，不增收土地价款。东莞鼓励通过微改造、综合整治、增容扩建和拆除重建等方式推进连片“工改工”。佛山确定产业发展保护区后，在两个产业强区顺德和南海大力推进村级工业园改造，出台鼓励和扶持政策，引导产业向产保区集聚并做大做强。2018年至2019年底，全市完成村级工业园土地整理31.6平方公里，为产业转型升级预留出充足空间。

亮点：提升产业 服务企业

珠三角各市划定工业用地红线的探索呈现4个亮点。

一是以政府决策形式确保工业用地总量，稳定今后相当一段时期内工业用地“基本盘”。受短期收益驱动，市场对“工改商”“工改居”意愿强烈，现有工业用地保量任务艰巨。划定工业用地红线，严格控制工业用地调整为非工业用途和减小区块规模，优先支持“工改工”，明确传达政府重视和支持的决心，为企业投资工业吃下“定心丸”。

二是优化提升产业布局，以区域协调促进高质量发展。

三是紧密围绕制造业企业需求，强化产业发展生态链。各市对制造业企业在工业用地红线内建成的产业用房，按照层、栋等固定界线进行分割转让，引入产业链上下游合作伙伴。在工业用地红线内布局新型产业用地，用于研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施，为创新型企业和人才的发展提供空间保障。通过灵活高效的要素管理模式，形成大中小微企业融合发展、共同促进的格局。

四是将工业用地红线内的各项事权下放各市县区，激发基层积极性和创造力。由各市县区作为主体上报，各地政府负责各自区域内工业用地提高利用效率的组织实施与协调管理。工业用地红线内的工业用地出让、控制性详细规划的优化深化、工业用地的扩容扩产等事权依法委托各地实施，大大简化了企业的办事程序和时间。

从全省多地实施结果看，划定工业用地红线与盘活存量用地、“退二进三”等举措相互配合，不仅有利于保护工业发展空间，稳定工业用地价格，也有利于引导城市更新方向，提升城市品质内涵，推动产业转型升级。

此举对“工业强省”的支撑作用尤为明显。《广东省政府工作报告》显示，2019年以制造业为主体的实体经济加快转型升级。广东地区先进制造业和高技术制造业增加值占规模以上工业比重分别达56.3%和32%。国家级高新技术企业超5万家，新增一批省级制造业创新中心、技术创新中心和新型研发机构，规模以上工业企业建立研发机构比例达40%，9000多家企业实现“小升规”。

建议：完善体系 加强监管

为加强工业用地红线划定和管理，真正发挥红线保护作用，综合全国其他地区和广东实践，提出5方面建议：

一是编制工业用地控制保护专项规划。提高对工业用地保护的重视程度，在国土空间规划中明确对工业用地保护的要求，将工业用地红线划定作为城镇开发边界划定的重要内容，统筹生产、生活、生态空间布局，为高质量发展提供空间保障。将工业用地控制保护专项规划列入国土空间规划专项规划清单，并将工业用地红线叠加到国土空间规划“一张图”上，为后续工业项目策划生成和选址落地提供规划指引。

二是规范工业用地红线划定。目前，各地在划定过程中的基础数据、工作程序、技术路线、成果标准等不统一，与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界以及其他涉及国土空间用途管制的控制线的衔接有待加强。建议制定工业用地红线划定技术指南，规范划定工作，进一步提高划定成果的科学性、权威性和操作性。在划定红线的同时，调整工业用地出让政策，探索采取先租后让、以租代让的办法，降低制造业用地成本。

三是严格工业用地红线审批和调整。工业用地红线纳入国土空间规划体系的详细规划进行审批，叠加到国土空间规划“一张图”进行动态跟踪。因遇重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需调整的，须先经规划审批机关同意，再按详细规划修改程序进行调整。

四是加强红线内用地监管。坚持以制造业用地为主，严格限制转换功能，尤其不得调整为居住、商业等经营性用途；鼓励提升品质、改良业态，提高开发强度；适量布局新型产业用地，比例控制在10%以内；鼓励推进连片“工改工”，建设配套完善的先进园区；鼓励通过微改造、综合整治提升园区环境。为此，应出台简化工业用地提容审批手续、免交地价差价等政策；鼓励符合产业发展政策的，有订单、效益好的企业，对土地权属、性质、建筑主体结构“三不变”的厂房整合盘活；按照“三旧”改造政策减免相关费用；对企业进行绩效考核，建立奖惩和退出机制。

五是建立完善配套法规体系。广东各地关于深化工业用地改革的多项政策在立法层面存在法律位阶问题。实务中，因国家、省级未有细化规定，部分地区无经验与指导性意见，存在难以推行、标准差异的问题。为此，建议将深化工业用地改革经验和行之有效的改革举措上升到法律层面，建立完善配套法规体系。

记者：祝桂峰 赵新

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