製造業是強國之基，我國目前已全面實施製造強國戰略。廣東是中國製造大省和全球重要製造業基地，然而隨著資源環境約束加劇，企業用地難、用地貴矛盾顯現，珠三角尤為突出。土地是製造業發展的基礎和載體，實施製造強國戰略離不開土地支撐。給工業用地劃“紅線”，守住並規範好工業“地盤”，成為近年來珠三角多個市的共同選擇。何謂“工業用地紅線”？如何劃定？效果如何？我們和廣東省自然資源廳進行了聯合調研。

日前，廣州市委審議通過工業產業區塊劃定成果，首次劃定621平方公里工業用地紅線，引起廣泛關注。調研發現，近年來，廣東省廣州、深圳、佛山、東莞等多個市積極響應制造強國戰略，深化供給側結構性改革，以盤活存量用地、拓展優化產業發展空間為重點，探索實行工業用地紅線政策，守住並規範好工業“地盤”，成效顯著。

背景：用地緊張 面臨機遇

廣東各地探索劃定工業用地紅線的背後，既有人地矛盾突出，製造業用地難、用地貴，低效用地仍大量存在等現實問題，也有響應制造強國戰略，搶抓粵港澳大灣區發展機遇的考量。

人地矛盾突出，土地開發強度高企是廣東的一大用地“特色”。隨著經濟社會的高速發展，尤其是珠三角各市，土地供需矛盾明顯。深圳、東莞、佛山的土地開發強度都已超過國際公認的30%警戒線：深圳逼近50%、東莞達48.5%、佛山為35%左右，而作為佛山製造業引擎的順德區已高達50%。

在用地需求旺盛的同時，用地結構也發生了變化，工業用地不斷受擠壓：各項基礎設施建設存在大量用地需求；人口流入、城鎮化快速發展，房地產不僅擠佔工業用地，還推高了地價；受利益驅動，很多工業用地變成了商業用地。目前，廣州市工業用地面積420平方公里，佔當地土地面積的23.7% ；深圳市工業用地面積274.57平方公里，僅佔13.74%；東莞市工業用地面積424平方公里，佔17% 。用地難、用地貴，成為製造業企業的普遍煩惱。

深圳市社科院社會發展研究所所長謝志巋說，隨著成本提升，珠三角製造業出現向東南亞轉移和壓縮投資的情況，如果發生大規模轉移和萎縮，可能導致產業空心化。

而低效用地則加劇了矛盾。儘管近些年盤活存量用地成效明顯，但低效用地仍大量存在，加劇了用地矛盾。廣東溢達紡織有限公司總經理馬偉萍說，以佛山市高明區為例，低效用地超2萬畝，平均每宗地塊畝產稅收不足3萬元，而多個招商引資項目因缺乏土地指標數年無法落地。

響應制造強國戰略，搶抓粵港澳大灣區機遇。中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任袁持平說，保護產業用地是為了保護製造業，也是看重製造業對服務業的溢出效應，前者會帶動後者發展。地方政府日益認識到，工業用地能給產業、稅收、就業等多方面帶來持續收益。

近年來，廣東省各地圍繞省委“製造業十九條”，精準保障先進製造業、戰略性新興產業等用地需求。粵港澳大灣區建設全面推進，也使珠三角各市保障工業用地積極性高漲。如東莞市以“粵港澳大灣區內最大一塊連片待開發區域”為概念宣傳濱海灣新區，彰顯了對高端產業的承接能力。

探索：分級劃定 嚴格管護

廣東省自然資源廳2017年出臺《關於完善工業用地供應制度 促進供給側結構性改革的指導意見（試行）》，重點針對盤活利用存量工業用地提出要求。這為珠三角各市探索劃定工業用地紅線提供了依據和支持。

珠三角各市的探索，雖存在區塊線、控制線等名稱差異（本文統稱“工業用地紅線”），但是舉措大體一致，可概括為5個方面。

一是出臺文件。廣州近日印發《廣州市工業產業區塊劃定成果》，惠州2017年出臺《工業控制線劃定》《工業控制線管理規定》，深圳2018年印發《深圳市工業區塊線管理辦法》，佛山2018年出臺《產業發展保護區劃定》《城市棕線管理辦法》等文件，東莞2018年出臺《工業保護線專項規劃》。這些文件為工業用地紅線劃定提供了指導和依據。

二是明確規模。廣州劃定工業產業區塊規模621平方公里，其中工業用地佔區塊面積的55%以上，預期可保障不少於345平方公里工業用地。深圳2016年提出確保中長期內全市工業用地總規模不低於270平方公里，占城市建設用地比重不低於30%。佛山按照“保大保優、集中連片、分類分級、提高效益”原則，確定了352處產業發展保護區，約350平方公里，並劃定城市棕線進行保護。東莞劃定工業保護線規模420平方公里，佔規劃建設用地規模的34.7%。惠州明確，到2035年末，惠城、仲愷等4個區工業用地控制線總量為216.65平方公里，占城市建設用地的比例約33.31%。

三是分級劃定。廣州工業產業區塊分為一級控制線和二級控制線。一級控制線194個區塊，規模443平方公里，佔71%；二級控制線475個區塊，規模178平方公里，佔29%。深圳市按照“產業優先、長期穩定、產城融合、集中成片”原則劃定兩級工業區塊線，其中，一級線規模不低於90%。東莞劃定工業保護線規模420平方公里，其中，工業紅線規模371平方公里，工業藍線規模49平方公里。雖然分級名稱各異，但含義大體一致：一級控制線（一級區塊線、紅線）是為保障城市產業長遠發展而劃定，符合城市規劃的工業用地保護線；二級控制線（二級區塊線、藍線）是基於用地現狀，為穩定一定時期內工業用地總規模，未來根據需要逐步轉型而劃定的工業用地過渡線。

四是嚴格管控。各市均要求突出工業用地的主導地位，兼顧配套設施用地需求，促進產城融合。廣州劃定工業產業區塊時明確，為保障相關的交通、能源、生態、安全等要素，並促進產城融合發展，可適當規劃配套設施用地，包括居住、商業、道路、市政、綠地等，佔比不超過45%。深圳要求突出工業用地在區塊線內的主導功能，同時考慮道路、綠地等配套及產城融合需要，線內工業用地比例不低於60%。東莞要求，工業保護線內應以製造業用地為主，嚴格限制調整為其他用途，尤其是居住、商業等用途。

五是鼓勵提效。廣州明確，產業區塊內工業用地容積率可由2.0提升至4.0，不增收土地價款。東莞鼓勵通過微改造、綜合整治、增容擴建和拆除重建等方式推進連片“工改工”。佛山確定產業發展保護區後，在兩個產業強區順德和南海大力推進村級工業園改造，出臺鼓勵和扶持政策，引導產業向產保區集聚並做大做強。2018年至2019年底，全市完成村級工業園土地整理31.6平方公里，為產業轉型升級預留出充足空間。

亮點：提升產業 服務企業

珠三角各市劃定工業用地紅線的探索呈現4個亮點。

一是以政府決策形式確保工業用地總量，穩定今後相當一段時期內工業用地“基本盤”。受短期收益驅動，市場對“工改商”“工改居”意願強烈，現有工業用地保量任務艱鉅。劃定工業用地紅線，嚴格控制工業用地調整為非工業用途和減小區塊規模，優先支持“工改工”，明確傳達政府重視和支持的決心，為企業投資工業吃下“定心丸”。

二是優化提升產業佈局，以區域協調促進高質量發展。

三是緊密圍繞製造業企業需求，強化產業發展生態鏈。各市對製造業企業在工業用地紅線內建成的產業用房，按照層、棟等固定界線進行分割轉讓，引入產業鏈上下游合作伙伴。在工業用地紅線內佈局新型產業用地，用於研發、創意、設計、中試、檢測、無汙染生產等環節及其配套設施，為創新型企業和人才的發展提供空間保障。通過靈活高效的要素管理模式，形成大中小微企業融合發展、共同促進的格局。

四是將工業用地紅線內的各項事權下放各市縣區，激發基層積極性和創造力。由各市縣區作為主體上報，各地政府負責各自區域內工業用地提高利用效率的組織實施與協調管理。工業用地紅線內的工業用地出讓、控制性詳細規劃的優化深化、工業用地的擴容擴產等事權依法委託各地實施，大大簡化了企業的辦事程序和時間。

從全省多地實施結果看，劃定工業用地紅線與盤活存量用地、“退二進三”等舉措相互配合，不僅有利於保護工業發展空間，穩定工業用地價格，也有利於引導城市更新方向，提升城市品質內涵，推動產業轉型升級。

此舉對“工業強省”的支撐作用尤為明顯。《廣東省政府工作報告》顯示，2019年以製造業為主體的實體經濟加快轉型升級。廣東地區先進製造業和高技術製造業增加值佔規模以上工業比重分別達56.3%和32%。國家級高新技術企業超5萬家，新增一批省級製造業創新中心、技術創新中心和新型研發機構，規模以上工業企業建立研發機構比例達40%，9000多家企業實現“小升規”。

建議：完善體系 加強監管

為加強工業用地紅線劃定和管理，真正發揮紅線保護作用，綜合全國其他地區和廣東實踐，提出5方面建議：

一是編制工業用地控制保護專項規劃。提高對工業用地保護的重視程度，在國土空間規劃中明確對工業用地保護的要求，將工業用地紅線劃定作為城鎮開發邊界劃定的重要內容，統籌生產、生活、生態空間佈局，為高質量發展提供空間保障。將工業用地控制保護專項規劃列入國土空間規劃專項規劃清單，並將工業用地紅線疊加到國土空間規劃“一張圖”上，為後續工業項目策劃生成和選址落地提供規劃指引。

二是規範工業用地紅線劃定。目前，各地在劃定過程中的基礎數據、工作程序、技術路線、成果標準等不統一，與生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界以及其他涉及國土空間用途管制的控制線的銜接有待加強。建議制定工業用地紅線劃定技術指南，規範劃定工作，進一步提高劃定成果的科學性、權威性和操作性。在劃定紅線的同時，調整工業用地出讓政策，探索採取先租後讓、以租代讓的辦法，降低製造業用地成本。

三是嚴格工業用地紅線審批和調整。工業用地紅線納入國土空間規劃體系的詳細規劃進行審批，疊加到國土空間規劃“一張圖”進行動態跟蹤。因遇重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需調整的，須先經規劃審批機關同意，再按詳細規劃修改程序進行調整。

四是加強紅線內用地監管。堅持以製造業用地為主，嚴格限制轉換功能，尤其不得調整為居住、商業等經營性用途；鼓勵提升品質、改良業態，提高開發強度；適量佈局新型產業用地，比例控制在10%以內；鼓勵推進連片“工改工”，建設配套完善的先進園區；鼓勵通過微改造、綜合整治提升園區環境。為此，應出臺簡化工業用地提容審批手續、免交地價差價等政策；鼓勵符合產業發展政策的，有訂單、效益好的企業，對土地權屬、性質、建築主體結構“三不變”的廠房整合盤活；按照“三舊”改造政策減免相關費用；對企業進行績效考核，建立獎懲和退出機制。

五是建立完善配套法規體系。廣東各地關於深化工業用地改革的多項政策在立法層面存在法律位階問題。實務中，因國家、省級未有細化規定，部分地區無經驗與指導性意見，存在難以推行、標準差異的問題。為此，建議將深化工業用地改革經驗和行之有效的改革舉措上升到法律層面，建立完善配套法規體系。

記者：祝桂峰 趙新

閱讀更多 i自然全媒體 的文章

關鍵字: 中山大學 工業用地 國創上