加強履行通告義務改革
在WTO規則體系內，通過履行通告與透明度（Notification and transparency）義務，提升政策體制環境的“可預見性（predictability）”，是保障實現最惠國待遇、非歧視原則、自由貿易、公平競爭等WTO基本原則的必要前提。除GATT第10條一般性規定外，該原則在多個特定領域多邊規則中得到表述。由於種種原因，過去通告規則實際執行情況不盡如人意，部分發展中成員相關義務履行存在不同程度欠缺，也有發達成員未能充分履行通知義務。在美歐日等主要發達國家推動下，加強履行通告與透明度義務成為新一輪WTO改革議題之一。部分發達成員在強調相關改革必要性時強調，如果世貿組織一些成員對各自國土範圍內實施的補貼未予或大部分未予通告，其它成員便無法評估其貿易影響，或無法瞭解已告知補貼方案的實際運作情況，由此派生的扭曲效應會給其它成員工人和企業造成不公平競爭待遇，阻礙新技術的開發和應用並對國際貿易正常運行並造成負面影響。
2018年11月12日，WTO貨物貿易理事會應美歐日等國要求公佈了一份WTO改革提案《提高透明度和加強世貿組織協定下通知要求的程序——來自阿根廷、哥斯達黎加、歐盟、日本和美國提交的通信》，要求WTO成員應對其所適用的WTO協議執行情況履行通告義務，對履行通告義務有困難的發展中成員可以尋求WTO秘書處援助。該提案建議對未如期履行通告義務又未向WTO秘書處尋求援助成員給予如下處罰：“對於未履行通告義務滿一年但是不滿兩年的成員，從第二年開始，該成員代表將無法獲得任何主持WTO機構的提名；在貿易政策審議大會上該成員對其他成員的提問，其他成員無需作答；該成員在原先正常上繳WTO預算經費的基礎上上浮5%，從下一個兩年預算週期算起；WTO秘書處將每年向貨物貿易理事會報告該成員履行通告義務情況；該成員需要在總理事會上做特別報告。對於未履行通告義務滿兩年而不滿三年的成員，從第三年起，除適用上述處罰外，該成員還將被認定為‘非活躍成員’；在WTO正式會議上，只有當其他成員代表發言後，該“非活躍成員”代表才能發言。”
歐盟去年提交在《WTO現代化方案》中提出要增強補貼的透明度，認為“缺乏關於成員國提供補貼的全面信息是現行制度在執行過程中最大缺點之一。”歐盟為此建議建立一個可反駁的一般推定，據此如果特定成員補貼未主動通告可被其它成員反通告，如成立則可被認定為補貼甚或造成嚴重損害的補貼。《SCM協定》現行規則認定出口績效補貼和進口替代補貼屬於禁止性補貼，歐盟認為現實中許多嚴重扭曲國際貿易補貼類型在現行規則下無法得到有效識別，歐盟建議使現行規則原則上允許的但卻有害的補貼類型服從更嚴格的規則，包括導致產能過剩困擾多個經濟部門的補貼、無限制的擔保以及對沒有可靠重組計劃的資不抵債或陷入困境企業所提供的補貼。
今年WTO通告程序改革進一步發酵。3月份美國貿易議程報告延續去年美國表達的立場，把WTO成員必須遵守通告義務作為改革四大主題之一。美國認為履行通告義務履行鬆弛無力使得WTO缺乏評估執行現有規則的關鍵信息並使得相關談判難以推進。提出要採取具體措施使得未能履行承諾義務成員面臨後果，同時強調更好利用WTO現有委員會來提升透明度以及WTO規則整體實施效果。
中國5月份改革建議，也把這個議題作為WTO改革的12個改革行動領域之一，並提出五點建議：一是發達成員在履行通報義務上發揮示範作用，確保通報全面、及時、準確；二是成員應提高補貼反向通報質量；三是成員應增加經驗交流；四是秘書處應儘快更新通報技術手冊並加強培訓；五是應努力改進發展中成員通報義務的履行，對最不發達國家通過技術援助加強其通報能力建設。中國建議在肯定這方面改革必要性同時，重視不同類型成員都應全面履行相關義務，注意照顧最不發達成員克服履行義務的具體困難，相關立場體現出建設性與均衡性特點。
今年這個領域改革重點進展之一，是發展中成員群體就此提出具體主張。7月10日，非洲集團、古巴、印度提案“通過包容性方式加強世貿組織透明度與通報”，提出解決某些成員履行WTO承諾問題需從履行四方面通報義務著手：包括定期通報影響現有服務貿易協議有關“模式4自然人流動 (presence of natural persons)”承諾的入境相關措施執行情況，《與貿易有關的知識產權協定》有關發達國家在向最不發達國家轉讓技術方面負有法律義務條款，專利申請中披露傳統知識和遺傳資源的來源等。該提案強調，比通告義務更重要的是世貿組織的運作必須透明與包容。
從目前情況看，各方原則同意加強履行透明度和通告義務必要性，然而WTO成員對改革重點取向和方法看法存在明顯差別。例如美國等主要發達成員希望對不履行通告義務成員實施處罰以強化規則，中方則希望發達成員能在履行通報義務方面發揮示範作用。另外各方對加強通告紀律和透明度重點對象領域認識不同，如美方希望加強在《反傾銷協定》《補貼與反補貼協定》《保障措施協定》、GATT1994第17條關於國營貿易規定、《技術性貿易壁壘協定》等規則的通告義務。中國則對美國濫用安全例外條款和貿易救濟明確表示不滿，希望“加強對以國家安全為由加徵進口關稅等做法的通告紀律，對措施開展多邊審議”。印度、非洲集團等發展中成員則就服務貿易協議模式4“自然人流動”以及發達成員向最不發達成員技術轉讓等方面規制執行情況，提出不同於發達成員優先關注議題的觀點。
探求破解上訴法官遴選僵局
以上訴機構（Appellate Body: AB）為重要組成部分的爭端解決機構，是WTO多邊規則體系大廈重要支柱之一。美國為施壓WTO成員接受其單邊改革議程，對上訴機構運行中某些不完善因素藉題發揮，從2017上半年開始蓄意杯葛上訴法官正常遴選過程，造成在編法官嚴重缺員危及上訴機構和爭端解決機制正常運轉。表1信息顯示，目前上訴機構定編七位法官僅三位在崗，其中兩人年底任職到期需離任。去年有關各方已對化解危機及必要改革提出了建設性意見，召開了十多次會議研討如何破解僵局，然而未能改變美國等少數成員繼續抵制啟動遴選過程立場。今年包括中國在內更多WTO成員上交提案，就改革上訴機構運行機制建言，並呼籲儘快啟動上訴法官遴選過程。
中國今年5月改革提案12項“行動領域”第一項就是要打破上訴機構法官遴選僵局，優先解決這個關乎WTO正常運轉的最為緊迫問題。6月25日非洲集團向WTO提交有關上訴機構改革提案，提出系統改革建議並要求儘快啟動法官遴選進程。建議主要內容包括：上訴法官遴選應在法官任職期滿3個月前自動啟動；現任法官在任職期滿後沒有人補缺情況下需繼續履職，但超期履職不能超過2年；將法官數量從7人增到9人，法官任職期限改成7年但不能連任；對案件審查和提交報告期限為90天，特殊情況可延到120天，相關方提交文件數量不得超過30頁；上訴機構在任何情況下都不應就爭端任何一方未提出問題發表聲明。
鑑於12月10日上訴機構可能失能癱瘓前景，今年夏秋以來更多WTO成員特別是發展中成員加入呼籲啟動遴選過程。2019年8月2日114個成員提交啟動上訴機構法官遴選提案，在8月15日爭端解決會議上墨西哥代表簽署成員發言。9月18日泰國和馬來西亞加入，116國再次聯名上交提案。116簽署成員除絕大部分發展中國家外，也包括部分發達成員如加拿大、澳大利亞、韓國、新西蘭、新加坡、以色列等，但不含歐盟和日本等主要發達成員。
2018年6月22日WTO爭端解決機制討論會上美國對上訴機構運行提出若干質疑，美國以這些問題未能解決為由繼續其既有立場。美國質疑集中在以下幾個方面。一是抱怨AB未能按規定及時裁決案件。DSM為促進迅速解決爭端規定90天為上訴完成期限，2011年後AB上訴案件平均處理耗時149天，2014年5月後平均耗時163天。美國指責AB總給不能按期完成判決找理由，而不是為確保遵守規則改變行為，WTO成員對此未能盡到督促責任。二是抱怨“越權裁判”：AB試圖給大量諮詢意見 (advisory opinions)，超出其解釋現有條例職權。三是抱怨上訴機構與專家組試圖對爭端進行獨立調查並施加新的法律標準，而非客觀評估爭議各方提供證據。四是抱怨任期已過法官仍然處理案件。上述指責在某些具體細節上雖然並非完全沒有依據，然而美方一再杯葛上訴機構法官遴選顯然不是要完善相關機制程序，而是試圖利用WTO一票否決機制以操控WTO改革議程。今年7月WTO上訴機構就中美DS437執行之訴形成對美不利裁定結果，美國指責上訴機構執法不公並以此為由繼續堅持其錯誤立場。
小結與前瞻
WTO創建四分之一世紀以來，世界經濟快速發展並出現多重深刻演變。信息技術產業革命與互聯網快速普及重構世界經濟，電子商務與數字經濟新業態蓬勃發展要求創新相關多邊經貿規則填補空白。中國經濟超預期追趕與全球經濟增長動力構成發生“三重轉換”伴隨國際經濟利益結構嬗變，對適應早先歷史時期美國和G7支配全球經濟增長格局環境下形成的現有多邊規則帶來調整壓力。隨著新興經濟體與發展中成員經濟整體較快發展推動WTO成員收入水平差距初步減少，發達成員與發展中成員對經濟全球化及多邊規則立場態度悄然轉變。這些變化既是WTO積極功能部分促成的結果，又反轉對WTO規則提出改革要求。
去年似乎突兀而起的WTO改革話題很快形成必要性共識，顯示WTO改革成為時代需要與趨勢。今年改革推進到對一系列具體規則議題討論磋商。雖然上訴機構改革困境尚未取得突破，116個成員聯合提案仍代表有關議程的重要進展。有關發展中成員地位和待遇改革問題，引發各方最為激烈的爭議交鋒。年初部分成員決定通過開放諸邊的途徑啟動電商規則磋商及後續談判活躍推進，構成今年WTO改革的重要亮點。履行通告義務這個程序性議題領域改革也開始進入破題階段。
作為WTO成員中最大新興經濟體，中國政府高度重視WTO改革。從近期改革進展情況看，中國在上述及其它問題採取了務實理性的改革立場，並重視處理幾個方面關係。一是中國經濟社會發展利益和要求與多邊規則與時俱進演變發展的關係，二是堅定支持維護廣大發展中成員訴求權益與推動某些必要改革議程的關係，三是明確抵制反對個別發達國家不合理主張及片面要求與務實合作及必要靈活性的關係。從上述改革議程最新進展看，中國目前合理務實主張取得了較好反饋和成效。
中國與美國在當今及可預見未來是世界上兩大最重要的經濟體，這個特徵決定了目前全球經濟格局演變內生多邊經貿規則改革，與中美經濟對比格局演變內生雙邊經貿關係現實調整，二者具有內在聯繫與互動關係。在WTO改革S&DT議題上，美國主張有意重構與發展中國家整體關係，也凸顯調整對華經貿關係訴求。其他領域如電商規則磋商、加強通告程序改革等，中美立場差異與美方博弈意圖也清晰可見。縱觀近年美國調整對華經貿方針，與我雙邊磋商、創建新區域經貿規則、推進WTO改革等三個界面相互配合的戰略用意已然和盤托出。當然，兩國對某些問題改革認知也存在不同程度交集，給雙方後續務實合作預留空間。
最後需指出，美國WTO改革首要目標指向所謂非市場體制扭曲作用，這方面立場認知相當程度被美歐日本組成的所謂“三邊進程”共享。今年1月和5月“三邊進程”在巴黎和華盛頓召開第五次和第六次貿易部長會議，繼續研討設計在WTO改革中推薦這方面新規則的概念框架與建議文本。美歐日這方面改革意圖，與中國目前表述的十多個領域系統改革主張毫無交集。經濟體制爭議及其在多邊規則領域投射，應是WTO改革將面臨的最為敏感與棘手議題，對中美以至中國與主要發達國家經貿關係能否向合作新範式過渡構成關鍵考驗。
本文僅代表作者本人觀點。根據筆者在2019年10月29日CF40“外灘金融峰會”相關議題報告會發言拓展整理而成。感謝李雙雙、郭文、石先進、劉鎏等人提供的各種幫助。
責任編輯徐瑾 [email protected]，原文刊於：FT中文網
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