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3月12日，世界衛生組織宣佈，新冠肺炎已成為全球性流行病。截至當地時間3月13日上午10點45分，日本本土累計確診人數已達705人，比12日增加29人。

13日下午，日本參議院全體會議以多數贊成票表決通過《新型流感等對策特別措施法》修正案，旨在允許日本首相在疫情迅速蔓延時發佈緊急事態宣言。這一舉措，可謂是日本政府面對日益嚴峻的疫情，為防止疫情進一步擴大而打出的一張“王牌”。

《新型流感等對策特別措施法》制定於2012年，是一部針對H1N1等新型流感防控的專門法案。該法案規定，當新型流感等疾病大面積爆發並可能危及國民生命財產安全、損害社會經濟生活時，首相可宣佈某些特定區域在一定時期內進入緊急狀態。此次通過的修正案將新冠病毒感染症納入法案適用對象，這意味著日本首相安倍晉三將有權視此次新冠疫情的發展情況在必要時發佈緊急事態宣言。

圖片說明：2月6日，在日本橫濱，“鑽石公主”號郵輪靠岸準備接受物資補給。（來源：新華社／共同社）

日本政府為何在此時積極推動法案修訂，強化首相權力？自1月14日“鑽石公主”號郵輪上發現第一例新冠肺炎患者以來，日本政府一直因其應對遲緩混亂飽受外界詬病，更被網友調侃“慢半拍”。直到2月13日，日本國內出現首例新冠肺炎死亡病例，新冠肺炎已呈擴散之勢，日本政府似乎才突然“醒悟”，加快疫情防控的步伐。面對日益嚴峻的疫情形勢，日本政府先後兩次出臺應對疫情緊急對策，共撥款近4500億日元用於疫情防治和穩定就業；向可能受到疫情影響的中小企業提供貸款支持；緊急要求全國中小學停課；向社會各界呼籲，對於全國規模的大型活動採取取消、延期或縮小規模等措施；實行入境限制；取消高中棒球春季選拔賽；修改相關法令，明令禁止倒賣口罩等。

但是，日本中央政府發出的很多指令，現實中卻無法真正落地實施。比如此前安倍緊急要求學校停課，卻招來許多不滿。愛知縣知事對此公然表示，“緊急要求不是國家命令，首相無此權力”。其根本原因在於，日本實行高度地方自治，

就法律層面而言，中央政府並無權力強制要求各級地方政府執行其發佈的指令，只能對其提出指導性建議。因此，政府亟需從法律層面入手，通過法律授權首相，為今後切實貫徹疫情防控政策，進一步統一部署防疫工作提供法律依據。

圖片說明：日本首相安倍晉三。（來源：新華社／共同社）

《新型流感等對策特別措施法》修正案生效後，首相安倍將被賦予視情況發佈緊急事態宣言的權力。一旦國家進入緊急狀態，中央政府將有權要求各地方政府依法執行此前發佈的諸如減少外出、取消集會、限制公共設施開放、學校停課等指令；如果疫情進一步爆發，還可要求醫藥、食品企業向政府部門出售必需物資，必要時甚至無須徵得所有者的同意便可臨時徵用私人土地和房屋用作醫療救治；緊急情況下亦可要求運輸業者運送醫療器械以及藥品等。顯然，

這將在最大程度上確保各地方政府貫徹落實中央政府的各項指令，使中央政府能夠集中整合所有可調動的社會力量，全面抗擊疫情。

毋庸置疑，該修正案的通過將極大有利於日本集中所有力量應對疫情，但安倍何時能夠發佈國家緊急事態宣言，仍然是個未知數。首先，首相宣佈國家進入緊急狀態，需要同時滿足兩個前提條件。一是疫情可能對國民生命健康造成重大損害，二是疫情呈現全國性迅速蔓延趨勢並可能對國民生活和國家經濟造成重大影響。其次，首相必須在充分聽取委員會的意見之後，才能決定是否宣佈國家進入緊急狀態。再次，通過該修正案的同時，此次還通過了附帶決議，其中規定，除非迫不得已的情況，首相在宣佈緊急狀態之前，須向國會報告。

另外，對於此次修正法案，外界存在不同聲音。部分法律界人士公開發表聲明表示，一旦宣佈進入國家緊急事態，國民的人權將受到限制，因此反對修正法案和發佈緊急狀態宣言；也有人擔心，首相會否在進入緊急狀態期間將其手中增加的權力運用到公共衛生處理範圍以外的事務。這些聲音將是安倍發佈緊急事態宣言時不得不考慮的因素。　

除了外界的制約，目前種種跡象表明，從安倍自身到其內閣官員乃至專家，對於宣佈國家進入緊急狀態仍持謹慎態度。3月9日，安倍在國會上表示，不會貿然宣佈國家進入緊急狀態，將在充分考慮相關影響的基礎上作出判斷。日本內閣官房長官菅義偉、經濟再生擔當大臣西村康稔也公開表示“現在還不是立即發佈宣言的時候”。西村強調，“修正法案是為了保護國民生命安全，以防萬一所採取的措施，將在參考專家意見的基礎上判斷何時發佈緊急時態宣言”。為探討防止新冠肺炎疫情蔓延對策的日本政府專家會議成員、日本感染症學會理事長館田一博也指出，日本的疫情並未發展到爆發式感染階段，尚可採取溫和的方式加以控制，以減輕對經濟的影響。因此，目前還沒有必要發佈國家緊急事態宣言。顯然，在積極防控疫情與確保經濟正常運行兩者之間，日本政府的天平傾向於後者。然而，面對本次來勢洶洶的疫情，日本政府的有效選擇恐怕已經不多了。

（作者為上海政法學院語言文化學院副教授、上海全球治理與區域國別研究院特邀研究員）

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