近代煙臺開埠後，以英國為首的各國官員、商人、傳教士等紛紛來煙經商、傳教和興辦各種事業。他們利用與清政府簽訂的不平等條約，在煙臺“租賃民房或購地自行營建住宅、醫院、教堂、塋地等”，甚至還非法設立了自己的市政管理機構，建立了“國中之國”———“租界”。
煙臺開埠英國劃定租界
隨著煙臺開埠，英國首先提出了租地要求。1861年6月10日，英國第一任駐煙領事馬禮遜向署青州知府董步雲提岀租地要求，“地點是煙臺山和威海衛路之間。由北到南約3000英尺（914.4米）、東西寬2400英尺（731.52米）”。這就與法國產生了利益衝突。
在英國未進入煙臺以前，法國早在1860年6月就武裝佔領了煙臺山及其周圍。法國也“欲在煙臺租地，指定煙臺山南二百畝地為法國永租之地址”，以作為法國的專管租界。“然地狹不敷英國分設，致起英人之異議”。
清總理衙門的態度是：“轉飭東海關監督斟酌妥定”。直到1866年，登萊青道潘霨利用英法之間的矛盾，並以事關風水為由，提出只“准許各國公共租用煙臺山地區（除炮臺之外），並不得作為某一國的專管租界”。確立了“煙臺開放租地與各國，不設租界的成例”。
1876 年，中英簽訂了《煙臺條約》。條約規定“新舊各口岸，除已定有各國租界，應無庸議。其租界未定各處，應由英國領事官會商各國領事官與地方官商議，將洋人居住處所畫定界址”。這一條款為英國領事在煙臺設立租界提供了藉口。
1876年（光緒二年）底，北洋大臣李鴻章下令“東海關道龔易圖派員札飭福山縣令，會同英國領事査勘設立租界事宜”。1876年底，東海關道改由張蔭桓接任。光緒三年（1877），東海關道張蔭桓與英國領事會勘丈定租界範圍。劃定的煙臺租界總面積為“308 畝7 釐7 毫”，範圍為“東到沙河西岸小屋東牆外為界； 東南吉祥街東口木柵欄；西至煙臺山下西邊海岸走路為界；西南和記洋行棧房； 正南洋藥局北方木柵門；正北煙臺山下走路”。煙臺租界“正北、正東、正西以及東北、西北各處以街道為界。路外即海，岸外海水屬中國土地”。
除了劃定租界範圍，英國駐煙臺領事還提出仿照上海租界章程，設立工部局，徵收碼頭捐。設工部局雙方無異議，但在徵收碼頭捐一事上，張蔭桓堅持不允。使得已經劃定的煙臺租界實際上並未成立，於是設立煙臺租界一事又拖延下去。
雖然沒有設立租界，但並不妨礙英、美各國對中國主權的侵犯。英國一方面在駐煙領事館設立巡捕，還組織了領事法庭（Consular Court），攫取領事裁判權。領事法庭以英國駐煙領事為審判長，陪審員二人或四人，“由寄居其管轄內之英國人中選之”。領事法庭性質上是英國地方審判所。英國的煙臺領事法庭也留下了很多案例。如1881年8月13日，其審理了“英國人禮也訴太古洋行”一案。此外，美國也在煙臺設立了領事法庭，這是美國在中國設立的18個領事法庭之一。
私設工部局成立非法租界
除了攫取領事裁判權，以英國為首的各國駐煙領事還進一步侵犯中國的主權，企圖控制外國人居住區內的“工巡事宜”，即工程和巡捕（警察）事務。
1890年，駐煙各國領事發起成立一個負責修葺和擴建外國居住區的施工組織，名為修路局（Roads Committee）。修路局的設立，意味著外國人居住區的工程事務徹底被其控制了。此外，英國領事還控制了巡捕事務。“直到1891年，在東海關的報告中記載，在外國人居住區設立了一個負責公共安全的警察機構，由3個人組成，由英國領事館的武官負責指揮，其費用由當地的中國政府地方官員道臺支付”（史米德《煙臺歷史一瞥》）。
駐煙各國領事控制了“工巡事宜”，但工程建設經費卻沒有著落。為此，他們盯上了煙臺書信館（CHEFOO LOCAL POST）。這家機構是由西方僑民於1893年非法在煙設立的，它通過自行印製商埠郵票出售，牟利甚巨。
1894年，駐煙各國領事非法設立了“工部局”（Chefoo General Pur-poses Committee），由修路局和煙臺書信館合併而成。工部局成立之初，經費主要依賴郵政業務和出售郵票的豐厚收入。工部局利用這筆資金，美化外國人居住區內的道路，種植樹木，設立娛樂休閒場地等，改善外國人居住區的環境。但1897年大清郵局設立後，工部局的郵政業務大受影響。工部局遂開徵房產捐和人丁捐，其房產捐按房產估價“每百抽七釐五或七釐五之半、照地勢而定，人丁捐每名初納銀五元，後加至十元”。通過收取房產捐和人丁捐，工部局又攫取了外國人居住區中的徵稅權。
通過控制煙臺外國人居住區的警察權、徵稅權甚至行政管理權，工部局實際上成了一個市政管理機構，煙臺“租界”出現了。但由於工部局是非法成立的，中國政府始終未承認其合法性，故這個“租界”是一個非法租界。
工部局要取得合法性，必須在煙臺建立合法租界。為此，1899年、1906年和1908年，駐煙各國領事屢次向清政府要求設立專管租界或公共租界。但西人慾在煙臺成立租界一事既遇到民間抗議，也遭到官方反對。東海關道何彥升提出自辦工巡事務，認為可以“援照嶽州、杭州、蘇州等處通商口岸，一切工巡事宜，由官自辦之成案也”，並於1907年5月12日在煙臺進行了大規模的城市建設工程。1909年，其繼任徐撫辰“將原有洋人工部局及巡捕十八名、與地方巡警合併”。這些舉措的最主要目的，就是為了收回工巡事務，避免煙臺設立租界。
合辦工程局 設立“準租界”
駐煙各國領事本想通過建立租界，取得工部局的合法性，結果租界未能建成，工巡事務又有可能被登萊青道收回。這些領事心有不甘，通過與東海關道何彥升協商，在中外都做出讓步的情況下，初步達成成立公會的協議。
1909年12月31日，雙方制定了《華洋合辦煙臺第六區工程董事章程》，並“呈請海關道臺及領袖領事核准施行”。1910年成立了“華洋工程局”，也叫“中外聯合自治會”，其英文名字為“International Committee”。亦稱“華洋工程局”。
華洋工程局由“華洋兩商內各選董事六員在該處照章辦事”。“該處即華官所指為第六區（筆者注：上世紀20年代初改為第一區）者”。工程局負責區內“如修築及疏通街道、橋樑、溝渠等公眾之道，並一切關於衛生之滌淨灑水、疏通溝渠及燃燈等事”。但“區內巡警事宜，董事不得干涉”。
第六區內，“一切工程費用均向區內各商家或業主及洋人之居於區外者勸集，歸董事等經理收支所有”。另外，“區內一切道路仿照舊日西會章程辦理，既由區內籌款修築，則區內來往東洋車應即續行納捐，以資接濟董事等。”也就是說，羊毛出在羊身上。
第一屆華洋工程局董事人員，西人董事包括賴門（煙臺美孚石油經理）、顧裡巴（德國捷成洋行經理），加特時（英國盛記洋行老闆），弼德（英國太古洋行煙臺分公司經理），司徒克（英國內地會安歇樓負責人）和稽爾思（美國長老會派到煙臺籌建長老會醫院的醫生）。華人董事包括 張成卿（張裕釀酒公司首任總經理）、萬坤山（謙益豐銀號經理），李載之（招商局煙臺分局總辦）、李堯仙（成生號經理）、劉雲第（洪泰號經理）和孫文山（恆興德經理）。
華洋工程局下設道路橋樑、收捐領牌和滌淨燃燈三個委員會。負責道路橋樑委員有加特時、司徒克、萬坤山、李載之；負責收捐領牌委員有伯脫、顧裡巴、孫文山、張成卿；負責滌淨燃燈委員有稽爾思、賴門、李堯仙、劉雲第。
華洋工程局的設立是中外雙方做出妥協後的結果。對雙方來說可謂“雙贏”。對中方來說，用“華洋工程局”代替了租界意味太濃的工部局（Chefoo General Purposes Committee），並由西人獨辦變為中外合辦，同時收回了警察權，既彰顯和明確了中國政府的主權，又阻止了“租界”的成立。對西人來說，非法的工部局變成了合法的“華洋工程局”。這一結果對雙方來說皆大歡喜。
為此，1910年，直隸總督陳夔龍、山東巡撫孫寶琦聯合上奏對“煙臺辦理交涉出力華洋各員分別請獎”。奏摺中提到：“查煙臺通商與他埠之有租界者，性質不同。關於外交政策，固在該關道相機應付，亦各洋員相與有成，用能善全，鄰交尊祟，國體以仰副。”
作為一個城市管理機構，華洋工程局是“海關道臺及領袖領事”承認的。它的設立意味著煙臺“租界”性質已經從“非法租界”變成了合法的“租界”，只是沒有租界之名而已。因此，國內外很多學者認為煙臺“租界”是一個“準租界”，甚至認為是中國最具特色的一個租界類型。
華洋工程局成立後，“也得到了煙臺社會各界的認可和支持”。民國元年（1912）在煙臺魯軍司令部擔任執行官的匡裕祥，在其《煙臺筆記》中描述了煙臺“租界”：“煙臺山上各國領事署林立，煙臺山下，各國商店林立。然站段警察，悉中國官廳所派出。其餘教堂醫院所在之地，可想而知。餘在此處當三月尋芳，或六月納涼之時，每日必往該山上下。遊覽一週，見山上所置之石磴石椅，中外人更番休憩，並無如上海之花園，狗與人不許進去。漢口之江沿，只准外國人行走，不準中國人通過者”。
成立市政府 收回“租界”
煙臺“租界”從1910年成立，到1930年被煙臺市政府收回，共存在了20年。之所以被收回，與20世紀上半葉中國掀起的收回租界運動有關。
第一次世界大戰後，中國人民掀起了廢除不平等條約運動，收回租界是其主要目標之一。1919年收回天津德、奧租界和漢口德租界。1926年北伐戰爭開始後，各地反帝運動高漲，中國人民要求廢除一切不平等條約，撤退外國駐華軍隊，收回租界。1927年收回漢口和九江的英租界。1929年收回天津比租界和鎮江英租界。各地租界被中國政府陸續收回。煙臺“準租界”也面臨著同樣被收回的命運。與其他租界收回時大張旗鼓宣傳不一樣，煙臺租界的收回沒有激起多大的波瀾。
1929 年，劉珍年佔據煙臺，集軍政大權於一身，獨霸膠東，人稱“膠東王”。同年，陳調元擔任山東省政府主席。不久任命周善同為煙臺市籌備處處長，擬在煙臺設市。1930年1月1日，煙臺市政府正式成立，周善同就任煙臺市長，他也是煙臺歷史上第一位市長。煙臺市政府下設財政局、社會局、工務局和公安局四個局。局長分別為汪啟智、趙光宸、蕭俊彩和王靜涵。煙臺市政府“管轄區域為東山、北海、南山及通伸村四圍。所謂煙臺市警察區域以及附近十三村區域”，“除軍事、司法、收稅機關外，掌理市內一切行政事務”。
煙臺市政府正式成立後，就收回“租界”一事與華洋工程局展開談判。經過多輪談判後，在英、美、日三國領事共同見證下雙方達成協議：“第一區工部衛生委員會改為市政府諮詢委員會下委員，參與市政。稅金徵收及捐款由工程局和市政府聯名徵收”。
何益三
就在雙方達成協議後，1930年9月，韓復榘被蔣介石任命為山東省政府主席。陳調元調離山東，一直不為劉珍年所容的周善同即卸任煙臺市長。劉珍年任命其親信師長何益三為煙臺市長。
何益三擔任市長後，馬上推翻了煙臺市政府和華洋工程局達成的協議。10月13日，煙臺市政府向華洋工程局發文，要求工程局將所收稅金一律向煙臺市財政局移交。並以“華洋工程局作為一個特殊組織影響市政統一”為由，要求立即解散華洋工程局，並將其業務、資產移交給煙臺市政府。
為應對這一情況，華洋工程局於10月20日召開臨時大會，會上中外委員一致認為：華洋工程局已與前任市長達成協議，且是在英、美、日三國領事共同見證下籤署。協議是煙臺領事團承認的，同時也得到中國方面的承認，具有法律效力。對於煙臺市政府擅自推翻這一協議的決定，華洋工程局應予拒絕。
於是，華洋工程局中外委員與市長何益三進行交涉。21日，華洋工程局中外委員共同面見何益三市長，但何的態度卻極其強硬，要求馬上解散華洋工程局，並移交資產，沒有絲毫妥協的餘地。
眼見大勢已去，華洋工程局於10月30日召開大會，討論解散工程局及與煙臺市政府交接業務、移交資產等根本問題。會上除一人反對外，其餘都同意解散。大會討論了將來的納稅問題、工程局解散後的問題、各國領事與中國方面的交涉問題等等。會議最後決定，華洋工程局於11月20日解散。
1930年11月20日，煙臺華洋工程局將辦公場地、存款二三百元、辦公設施以及消防器械全部移交給煙臺市政府。至此，運行了20年的華洋工程局徹底解散。隨著煙臺“準租界”被取消，煙臺市政終於實現了統一，煙臺歷史進入了一個新的時期。
魏春洋 撰文 / 供圖
原文發表於《煙臺晚報-煙臺街》
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