在清入主中原之前，遼、金、元、明幾代的北京城區域的劃分和管轄，採取的是裡坊制。遼南京“城中二十六坊，坊有門樓，大署其額”。金中都開始從裡坊制向坊巷制轉変，金中都有開陽東坊、開陽西坊、顯忠坊、延慶坊等。元大都時實行開放式的街巷制，依據的是前朝後市的營城規則，把大都城劃分為50個坊。比如，保大坊，在樞密院北，相當於今天王府井大街一帶；大同坊、文德坊，以其取義，在今天的東城區國子監一帶。元大都劃分的各個坊，均以街道為界，還設有坊門，作為各個坊的標誌，但坊牆已經消失。明代北京城的居民區仍以坊相稱，坊下稱鋪，或稱牌、鋪，內城25坊，外城8坊。
明末北京城平面圖
滿族統治者定都北京後，採取了一系列的政策來強化清廷對北京的控制，以穩定其統治。首先，清統治者全盤接受和佔據了明朝帝王的紫禁城，作為大清國皇帝生活起居和從事政治活動的中心。其次，為了顯示其作為征服者、統治者的優越的社會地位，同時也是為了加強對京城安全的控制，滿族統治者實行了旗民分城而居的城市管理政策。
順治元年（1644年）五月二日清兵入城，六月十日便由攝政王和碩睿親王詔諭:京城內官民房屋被圈者，皆免三年賦稅。其中有與被圈房屋之人同居者，亦免一年。從進城到發佈上諭，不過一個多月的時間，足見清統治者急於將八旗兵丁安置於城內的迫切心情。當年十月，順治皇帝在即位詔書中則明確表示:“京都兵民分城居住”，為“合行條例”的內容之一。這是清統治者第一次明確地提出旗民分城而居的告示。清廷在最初還是實行積極倡導原居住在內城的漢族居民遷移出城的引導政策，到順治五年（1648年），情況發生了重大變化，八月十九日，順治皇帝頒佈諭令，“凡漢官及商民人等盡徙南城”。這道諭令標誌著清朝政權以強制的手段，徹底地實行旗民分城而居的管理政策。與此同時，將八旗軍兵按方位駐守，以環拱紫禁城和皇城。滿族八旗分別駐守於內城的四周，其中鑲黃旗在安定門內，正白旗在東直門內，鑲白旗在朝陽門內，正藍旗在崇文門內，正黃旗在德勝門內，正紅旗在西直門內，鑲紅旗在阜成門內，鑲藍旗在宣武門內。
清代北京城平面圖
從此，北京城的居民分佈和城市社會格局產生了重大變化，形成了清代北京特有的以城市居住空間區隔的不同的居民板塊結構，並對清代北京的發展與北京文化的形成產生了重大影響。為確保旗民分城而居的政策得以落實，清王朝對內城漢族居民的搬遷做出了具體的規定，對原來居住於內城的漢族官民，其房屋不管是拆掉另行修造，還是直接將房屋賣給八旗兵丁，均由戶部和工部派人對原房屋“詳查房屋間數，每間給銀四兩”。核准後，“令各親身赴戶部衙門，當堂領取”。而搬遷的時間，明確規定為，“定限來歲歲終搬盡”。為推動和刺激內城居民加快搬遷進度，清廷又做補充規定，除了原房屋任其拆賣和按房屋間數領取銀兩之外，“有土地者，減免賦稅一半，無土地者，減免丁銀一半”。與此同時，還派工部、五城御史核查南城官民空地，擇址造屋。就這樣，原內城居民紛紛舉家外遷，搬到北京外羅城的宣南坊一帶居住。當然，在搬遷過程中，漢族的平民百姓飽受盤剝，但又無可奈何。
滿族統治者在北京實行的旗民分城而居政策，使得北京城的居民區佈局和城市的發展產生了根本性的調整和改変，形成了一個全新的城市佈局。以往人煙稀少的北京外羅城，由於旗民分城而居的政策，大量漢族及其他民族官員、士紳外遷並居住於此，變得熙熙攘攘，在這裡產生了豐富的城市社會生活、主要的城市經濟生態和旺盛的文化活力，構成了北京城市發展的主體。尤其是在南城居住著大量的漢族官員、社會賢達和文人雅士，使得這裡形成了一種全新的文化氛圍，並逐漸構築起新的士文化體系一一宣南文化，同時也構成了崇文門、前門一帶的北京商業區域，造就了清代北京城繁榮的商業經濟。
清順治朝實行的旗民分城而居所構成的北京城市居民結構的變化和城市居民板塊化的發展，在北京城市的發展歷程中是一次重大的轉折，對北京城的政治、經濟和文化的演變歷程有著重大的影響。如果按照朝代說，順治一朝對北京最大的影響和作用，就是在北京實行旗民分城而居的政策。這種在城市空間中人為地圈定一個特殊的居住區域，並採取相應的城市管理政策和人口控制政策，在中國歷史上也有類似情形，但是像清代北京涉及這麼大的範圍、採用如此強硬的手段，的確罕見。
人們通常說的清代北京城中，真正具備城市功能和城市活力的，是北京的外羅城。而北京內城在當時成為皇家及滿族貴族、八旗兵丁混居在一起的“大雜院"，已經不再是真正意義上的城市了，基本上不具備城市的功能，只能說是北京城的一個特殊的區域。清代北京城的這一變化，可以說是北京城歷史上最為特殊的一個階段，也是清代北京與明代北京、元大都、金中都乃至遼南京城最大的不同。今天我們討論清代北京，很多人往往容易忽視清代北京城的這種變化，研究北京城的重點沒有對外羅城的這一板塊給予足夠的重視，實際上，清代北京真正的“京城”就在這個區域。
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