【杨律点评】

在杨律师拟整理的“大连行政诉讼案例选”中，之所以把本案例选入其中，是因在日常咨询接待中，经常会被问及“征地补偿方案是否可诉”的问题。本案，经过一审、二审，终审结论是不可诉（不予立案），裁决的理由就是《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。上述条文的关键词是，对“经批准的征收土地方案”

那么，杨律在本案之外提出两个问题：如果被诉的“征地补偿方案”压根就没有经市（县）级政府批准过，压根就是没有制定主体资格的县级政府以下行政机关自己制定的动迁补偿方案，也要按规定先经市（县）政府裁决？没有经过省级政府征地批准后而制定的征收土地方案即是违法征收，对方案中的补偿标准有争议，政府协调并裁决的依据是什么？因此，杨律师认为，“对补偿标准有争议”的争议，应是对合法的征收土地方案标准有争议，违法的征收土地方案，其补偿标准争议本身就不具有合法化。换言之，协调的前提，是方案得合法。

就本案而言，三名原告没有要求裁决方案中补偿标准问题，而是认为征地行为未取得合法的批准文件，要求确认征收土地方案无效（釜底抽薪），这是三原告的诉讼策略，杨律师比较赞同这个诉讼策略。其实，三名原告的诉求实质还是对方案中的征地补偿标准有异议，如果三原告对方案中的补偿标准满意，当然就不会有本案的诉讼。但即便如此，三名原告也应先向瓦房店市政府申请行政复议并要求确认征收方案无效，在复议机关不予受理或驳回申请或对复议裁决不服，余下问题按行政诉讼法的规定起诉至法院就是了。

【案 情】

三名原告丛某某（甲）、丛某某（乙）、李某某向庄河市法院起诉称：

三名原告系辽宁省瓦房店市人，在老虎屯镇某村有承包地，并常年依靠种植桃树为生，2016年11月7日，起诉人承包地所种桃树被不法分子强行拆除，此违法行为给起诉人造成了巨大的财产损失。其后，三原告通过信息公开方式，得到瓦房店市老虎屯镇人民政府作出的《高铁瓦房店西站站前广场征地动迁补偿实施方案》（虎政发[2012]39号），并得知该涉案土地未取得合法的征地批准文件。

三名原告认为，瓦房店市老虎屯镇人民政府的行为违反《土地管理法实施条例》第二十五条 及《征收土地公告办法》的相关规定，在不具备主体资格的情况下作出补偿实施方案明显违法，老虎屯镇政府的行为严重侵害了三名原告的合法权益。因此，三名原告将老虎屯镇政府诉到法院，要求依法确认瓦房店市老虎屯镇人民政府作出的《高铁瓦房店西站站前广场征地动迁补偿实施方案》（虎政发[2012]39号）无效。

庄河市法院经审理后认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定:”人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条规定:”行政诉讼法第十二条第（二）项规定的'具有普遍约束力的决定、命令'，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”本案中，被起诉人瓦房店市老虎屯镇人民政府作出的《高铁瓦房店西站站前广场征地动迁补偿实施方案》（虎政发[2012]39号）即是瓦房店市老虎屯镇人民政府针对征地动迁范围内的不特定对象发布的文件，故起诉人提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，依法应不予受理。因此，法院裁定对三名原告的起诉不予立案。

三原告不服，向大连中院提起上诉，大连中院经审理后认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。

三名原告对《高铁瓦房店西站站前广场征地动迁补偿实施方案》（虎政发[2012]39号）有异议，应当依据上述规定，在协调不成的情况下，由批准征地的人民政府裁决。因此，三名原告未经裁决就直接向人民法院提起行政诉讼，不符合受理案件的条件。大连中院裁定维持原判。

法院：大连市中级人民法院

案号：（2017）辽02行终568号

参考案例：

法院：最高人民法院

案号：（2018）最高法行申1748号

【相关规定】

《土地管理法实施条例》第二十五条第三款：

对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》：

第六条第二款：法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。

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