06.02 鄉村振興戰略下的農村土地流轉：市場特徵、利益動因與制度改進

鄉村振興戰略下的農村土地流轉:市場特徵、利益動因與制度改進——以江西為例

摘 要：土地流轉實踐中產生了租金高企、違規違約、強迫流轉、改變用途、破壞利用、政府介入過度但公共服務提供不足等問題。土地流轉中顯示出的租期偏短、增速下降、風險較大、違約較多等現象反映了流轉供求雙方的各自擔憂、利益訴求、政策期盼。農村土地流轉市場應以落實“三權分置”改革目標和維護承包戶權益為導向, 及時修訂土地流轉相關法規和實施細則, 健全基層土地流轉交易平臺, 適當調整農業相關補貼政策取向, 健全土地流轉融資服務機制、土地流轉相關配套保障制度以及土地流轉糾紛預防、調解和處理機制, 加大對土地流轉過程中違法違規行為的監督和處罰力度。

土地問題一直是“三農”問題的核心[1]。改革初的土地所有權與經營權分離的制度創新極大地激發了農民的積極性[2], 農村生產力得到了巨大的激發和釋放, 糧食產量連年穩步增長, 農民收入快速增加。但到20世紀80年代中期以後, 農村土地兩權分離的制度創新紅利基本釋放殆盡[3], 農業的比較劣勢又突顯了出來。進入20世紀90年代以後, 越來越多的農民對土地作出了“棄用不棄權”的“拋荒”選擇[4]。因此, 如何維護農業承包政策的嚴肅性並提高土地利用效率的問題日益突顯出來。在此背景下, 1994年12月30日, 農業部《關於穩定和完善土地承包關係的意見》 (國發[1995]7號批轉) 中首次提出“建立土地承包經營權流轉機制”的解決方案。自此, 有關農村土地流轉的實踐探索逐漸發展了起來。

但是, 長期的土地流轉實踐當中也產生了許多亟待解決的問題, 比如租金問題、違約問題、強迫流轉問題、流轉規模評價問題、土地改變用途和破壞利用問題、土地流轉後的農民收入和生計保障問題等等。這些問題不僅關係到農民的切身利益和農業農村的健康發展, 而且會對國民經濟乃至整個國家安全穩定產生重大影響。進入經濟新常態以來, 中央提出了從供給側改革的新思路, 2015年中央農村工作會議首次提出了“農業供給側結構性改革”新思路, 強調要通過發展適度規模經營、減少化肥農藥不合理使用、開展社會化服務、降低生產成本等方式和措施來提高農業效益和競爭力。黨的十九大報告提出了“實施鄉村振興戰略”。其中, 重點強調了要“深化農村土地制度改革”“發展多種形式適度規模經營, 培育新型農業經營主體, 健全農業社會化服務體系, 實現小農戶和現代農業發展有機銜接。”這就對農村土地產權改革、土地流轉市場的發展、現代農業經營主體的培育、服務農業體系的構建等方面提出了明確的要求。2017年12月底, 中央農村工作會議進一步強調了“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點, 激活主體、激活要素、激活市場, 著力增強改革的系統性、整體性、協同性。”這進一步對土地市場的改革發展提出了更明確的方向要求 (市場化) 、主體要求 (激活主體積極性) 、制度要求 (完善產權制度和要素市場配置) 、系統性要求 (增強改革的系統性、整體性、協同性) 。這些明確要求為鄉村振興戰略背景下促進土地流轉市場的健康有序發展提供了明確的方向指引和政策改革遵循。

一、農村土地流轉的市場特徵

進入新世紀以來, 全國農村土地流轉進程呈加快勢頭, 土地流轉面積規模及新型農業經營主體雙雙增長迅速。據農業部統計, 截至2016年6月底, 全國農村承包地流轉面積達到了4.6億畝, 比2012年增加了1.9億畝。各類新型農業經營主體達到280萬個, 新型職業農民總數超過1270萬人。其中, 家庭農場達到87.7萬家;農民合作社達到179.4萬家, 入社農戶佔全國農戶總數的44.4%;農業產業化組織超過38萬個[5]。江西作為一個傳統農業大省, 對“三農”歷來高度重視, 認真貫徹落實中央有關文件精神, 始終把農村土地承包經營權確權登記頒證工作作為全面深化“三農”改革的“一號工程”, 以“確實地、賦真權、頒鐵證”為目標, 堅持速度質量兩手抓、進度服從質量, 因此, 江西的土地確權工作走在全國前列, 土地流轉率超過全國平均水平。截至2016年底, 江西農村土地承包經營權確權登記頒證工作基本完成, 全省證書到戶率達到95.7%, 全省已建立11個市級、102個縣級、1454個鄉級農村土地流轉服務中心, 推動農村土地流轉面積1150.2萬畝, 土地流轉率達36.2% (1) 。呈現出流轉方式多樣、主體多元、穩中上升等良好勢頭, 但也暴露出流轉期限短、價格上升快、區域不平衡等特點。

(一) 流轉形式靈活多樣, 但村民內部出租仍佔主流

隨著城鎮化進程和農業現代化的加速, 農村土地流轉更加日益活躍起來, 方式也呈現出多樣化。然而, 由於地理位置、農民家庭勞動力人數、勞動力素質及所掌握的技能等方面的不同, 農民對承包地的處置態度和方式也會有很大不同, 因而土地流轉也呈現出了多樣化的特點。從表現形式看, 主要有轉包、出租、代耕、互換、入股、轉讓等形式。轉包就是在不變更原承包人與村裡承包合同的基礎上, 承包人把自己承包的土地再承包給第三方。出租就是將土地使用權出租 (法律只限於農業用途) 。代耕就是由其他農戶代為耕種, 農村對此一般有較為一致的認識, 無論是重新分田、年終流轉分配等, 還是收取農業水電費、籌資籌勞等, 均視同農戶常年在家, 由原戶主享受或承擔。互換就是承包戶之間為了方便各自土地的整合與管理, 本著互利互便的原則而進行的不同土地的經營權的自願調換。入股是指將土地經營權計作一定的股份, 參與村集體組織或其他投資者的經濟組織的經營管理, 共擔風險, 共享收益。轉讓則是指承包人把自己承包的土地讓與第三方承包, 由第三方建立與村集體組織的承包合同, 原承包人主動退出, 這實質就是“賣斷”承包經營權 (2) 。從轉出對象看, 有轉出給本村村民、外地人、企業、合作社等, 但從網絡問卷和實際調研所掌握的情況來看, 最主要的仍是以轉給本村村民為主。課題組於2017年6月-10月針對江西省農民的網上問卷數據 (3) 表明, 村集體內部農戶之間的流轉仍是最主要的流轉方式。在334份有效問卷中, 回答將土地流轉給本村村民的共有230人, 佔總數的68.9%。而選擇轉給外地人、企業、自己參與合作社及其他方式的分別只有32人、10人、20人、42人, 佔比分別是9.6%、3.0%、6.0%、12.6%。並且從地域來看, 無論是山區、丘陵還是平原地帶, 轉給本村村民都是首選, 佔比超過了六成, 尤其是山區村民, 其選擇比例更是高達78.0% (見表1) 。

(二) 流轉主體多元化, 新型農業經營主體逐漸“挑大樑”

從理論上講, 土地流轉的轉入主體可以是本村其他承包戶、外地農業經營者、專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等多種自然人或法人主體。但是, 從表1可以看出, 目前, 將土地轉給本村其他承包戶仍是土地轉出者的首選。可見, 承包戶自營或轉給其他承包戶的這類“單打獨鬥”的小規模普通農業經營者仍是當前農村土地經營的主體力量。而轉給專業大戶、企業、以股入社等所佔比例合計都只有流轉部分的三成左右, 所以, 當前規模經營主體還不是農業經營的主體力量。顯然, 小規模經營的單個農戶佔比太高是與城鎮化、城鄉一體化、農業現代化發展趨勢的要求不相適應的。實際上, 早在2013年中央一號文件中就提出了“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉, 發展多種形式的適度規模經營。”此後, 國家陸續出臺了不少政策來鼓勵和引導農村土地的適度流轉。2017年中央一號文件又進一步提出, 要“大力培育新型農業經營主體和服務主體, 通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地託管等多種方式, 加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。”在黨和政府的政策鼓勵和引導下, 近幾年來新型農業經營主體和新型職業農民發展都非常快, 2016年分別達到280萬個和超過1270萬人。就江西而言, 新型職業農民不僅發展很快 (儘管還不是絕對經營主體, 但其活力和優勢明顯) , 而且已逐漸成為糧食生產的主力軍。據在南昌市、宜春市、撫州市、吉安市等糧食主產區, 對554位種植規模50畝以上的職業農民進行的一次抽樣問卷調查顯示, 合作社、家庭農場、公司化等新型經營主體佔比分別為17.3%、11.5%、7.7%, 雖然個人承包仍佔絕對比例 (63.5%) , 但合作社、家庭農場等新型農業經營主體呈現出較明顯的“規模效應”和盈利能力, 其畝均年利潤在500元以上的佔比中, 公司化、家庭農場的比例分別為21.4%和19.4%, 遠高於個人承包的11.9%, 顯示出具有更好競爭力和良好的發展勢頭 (見圖1) [6]。

表1 不同區位農村土地流轉對象情況

圖1 經營規模組織結構及其畝均年利潤比較

(三) 流轉面積穩中有升, 流轉增速明顯下降

近十年來, 全國農村土地承包經營權流轉面積總體上呈現出快速增長狀態, 但流轉的環比增速呈現出穩中趨降的明顯態勢。從絕對面積看, 2007年, 流轉面積為0.64億畝, 到2016年底已經達到了4.71億畝, 年均增加約0.43億畝;從流轉面積佔家庭承包耕地總面積的百分比來看, 2007年時僅為4.8% (4) , 而到2016年已經達到了35.1%, 超過全國農村承包耕地的1/3強。但從流轉增速來看, 則呈現出了較為明顯的下滑態勢, 2008年流轉面積為1.09億畝, 比2007年的0.64億畝增加了70.3%, 而2009年比2008年的增加幅度卻下降到了37.6%。此後幾年的環比增速一直在20%幾徘徊, 到2014年, 其環比增速已經下降到了20%以下, 為18.2%;2016年, 其環比增速更是跌為個位數, 為5.4% (見圖2) 。

圖2 2007-2016年全國耕地流轉面積及趨勢

資料來源:根據土流網相關數據整理製作而成。

從江西的流轉情況來看, 儘管其土地流轉速度近幾年來不斷髮力, 至2015年, 江西全省流轉農戶承包土地1069萬畝, 流轉率達33.7%, 遠高於2013年的20.5%, 也由2013年時低於全國平均水平4.9個百分點轉變成高於全國平均水平0.4個百分點。到2016年10月, 流轉率已經達到36.2%, 比全國平均水平 (35.1%) 高出1.1個百分點。但其流轉率在全國並不處於居前位置, 不但遠低於上海、江蘇、北京等發達地區的省市, 也低於中部地區的安徽、河南 (5) 。從流轉增速看, 江西土地流轉增速發展變化也與全國相似, 近兩年增速有趨緩的態勢, 2013年到2015年, 兩年間流轉率提高了13.5個百分點, 而從2015年到2016年, 流轉率僅提高了2.5%, 增速下降趨勢明顯。從土地流轉的轉入主體變化來看, 合作社、家庭農場等適度規模經營主體增速較快, 家庭農場從600家迅速增加到22000多家, 種養大戶、農民合作社分別較上年增加15%和29.8% (6) 。

(四) 流轉進度各地區差異較大

土地流轉不僅全國範圍內發展不平衡, 即使在江西省域範圍內, 也存在很大的區域間不平衡性。各地區的共同點是, 都有土地流轉行為發生, 只是多少不同、程度不同而已。這主要有兩方面原因造成, 一方面是農民不流轉土地的顯性“損失”幾乎為零。因為從事傳統農業生產的比較收益低, 而且取消農業稅後, 農民撂荒土地的顯性成本幾乎為零, 所以, 如果流轉土地的收益不高而交易成本高的話, 許多農民寧願毫不心疼地選擇撂荒。在這種宏觀環境下, 土地流轉的比率自然就比較低。另一方面是有些江西“內部的”發達地區或是城郊地區, 由於交通便利或是有較多規模經營主體的關注和選擇, 因而, 土地流轉的機會就大大增加, 其流轉比例甚至高達60%以上。而如果是偏遠的山區, 其流轉比率就會大大降低, 一些偏遠的山區農村其土地流轉率甚至還不足5%。例如, 同屬上饒地區的鄱陽、餘干、萬年等平原地區由於適合機械化耕作和規模化經營, 其流轉比例就比較高, 而橫峰、弋陽等丘林地區則因土地小、碎、散等原因, 其流轉比例相對較低。同樣的現象在南昌市安義縣、贛州市信豐縣、宜春市豐城市、九江市德安縣等許多地區都存在。

(五) 流轉價格高位運行, 進一步上漲空間有限

按馬克思級差地租的理論觀點, 土地價值會因位置、肥沃、連續追加投資等的不同而不同。所以, 理論上講, 每塊土地的價格都是不一樣的。並且, 即使是同一塊土地, 也可以因為基礎設施投入、周邊環境投入的改善而變化。所以, 說明土地流轉市場的價格問題, 只能是從宏觀角度上的一般的、總體意義上來進行描述。

從橫向看, 由於全國區域範圍太大, 所以, 各地的土地流轉價格差異很大。以水田歷史均價為例, 2017年第三季度, 北京地區的水田均價已經達到2174元/畝/年, 而上海地區還要更高, 達到了2194元/畝/年。其他地區多數不到2000元的高度, 但是突破1000元的比比皆是, 如江蘇的1269元/畝/年、浙江的1173元/畝/年, 中部地區的河南也達到了1222元/畝/年, 安徽921元/畝/年也緊追1000元的大關。江西土地流轉的市場價格還相對低一點, 為641元/畝/年, 但對於傳統的農業生產而言, 也是不低的成本了。

從縱向看, 近幾年來, 江西土地流轉價格 (水田) 一直在600元/畝/年左右有起有伏, 上下波動。從2014年第4季度至2015年第三季度, 土地流轉價格在600元左右波動, 從2015年第4季度開始明顯上升, 到2016年最高達到660元, 此後, 又突然大幅度下跌至2017年第1季度、第2季度的610元和596元, 至2017年第3季度又企穩開始攀升至641元 (見圖3) 。江西的旱地、水澆地、其它耕地也顯示出了與水田相似的價格波動軌跡 (7) 。可見, 土地流轉價格市場會隨整個宏觀經濟環境和農業生產週期等因素而有較大波動, 在整個經濟環境由高速增長轉向中高速增長的新常態環境下, 土地流轉的價格已經是處於高位階段運行, 難有更大的上漲空間。

圖3 2014年第4季-2017第3季江西水田均價變化圖

資料來源:根據土流網相關數據整理製作而成。

(六) 流轉期限普遍較短, 顯示轉出方對長遠預期的擔憂

關於土地流轉期限的長短選擇, 無論是通過文獻法的調查、網絡問卷, 還是通過實地走訪調查, 反饋的信息基本是一致的, 即土地流轉的期限普遍偏短。有文獻調查顯示, 江西農村土地流轉期限為5年及5年以下的佔絕大多數, 為84.2%;6到10年的佔6.5%;10年以上的佔9.4% (8) 。而課題組通過網絡問卷調查所得到的結果也與此相似。在答卷的334人當中, 對村裡耕地的流轉時間選擇1年的為118人, 佔35.3%;選擇2-5年的為133人, 佔39.8%, 二者合計為75.1%。選擇6-10年的為29人, 佔8.7%;選擇10年以上的為54人, 佔16.2% (見圖4) 。可見, 選擇短期限的流轉協議是大部分土地轉出者的首選。這反映出農民對土地流轉政策的掌握不夠、或是對後期土地市場價格走勢難以預測、或是對自己脫離土地後的生計保障缺乏信心等。總之, 還是對於長期土地流轉心存顧慮。

圖4 經營規模組織結構及其畝均年利潤比較

(七) 違約問題仍較突出

雖然目前全國土地流轉的比例佔了承包耕地的1/3以上, 但土地流轉市場總體上還處於不太規範、不太成熟的初始階段, 流轉市場比較混亂, 各類違約和糾紛問題較為突出。首先, 土地大部分還是農民內部之間的自發流轉, 私下協議、口頭協議佔絕大部分, 既不向鄉鎮村委會備案, 也沒有正式合同, 存在糾紛隱患 (見圖5) 。其次, 合作社、龍頭企業、種植大戶等經濟組織一般會與農民簽訂書面協議, 但是協議也存在約定不明確、不細緻等問題, 況且還缺乏有力的保障措施, 農產品行情好、企業效益高時, 農民往往會要求抬高流轉價格, 或是乾脆自行毀約;而行情不好時, 也難保企業不會偷偷跑路。再次, 基層政府在流轉中也並非一定就扮演了“公正善良”的角色, 其為了地方經濟的發展或是完成上級的流轉任務要求, 而壓低流轉價格或是強迫農民流轉的現象也時有發生。而一旦政府強勢參與土地流轉, 則流轉價格和協議就難保在公平自願的基礎上形成, 這就往往為糾紛問題埋下了隱患。概括地看, 土地流轉中存在的現象可以歸結為“三多三少”, 即:農民自行流轉多, 鄉鎮村委會備案少;口頭協議多, 書面協議少;協議約定不明的多, 完整規範的少。最後, 除了協議約定問題外, 還有流轉後地界被混淆、土地用途被破壞、土地形狀和地力難以恢復等問題, 這其中存在許多矛盾和糾紛。

圖5 土地流轉中籤訂協議的情況

二、農村土地流轉的利益動因

從本質上看, 土地流轉屬於市場經濟當中土地要素的優化配置問題[7], 因此, 市場機制的核心—價格機制將在其中發揮決定性作用, 它既是引導供求雙方主體行為方式的導向燈, 也是流轉中各方主體的利益訴求及信息、信用、預期、政策等各種問題的集中體現, 土地流轉市場中存在的突出問題, 比如前述的租金問題、違約問題、預期不穩定問題、政府介入不當、法律滯後等問題, 刨根問底都與價格機制及其背後的行為主體的利益因素密切相關。因此, 剖析這些問題, 也要圍繞市場背後的供求雙方利益及作為市場經濟“守夜人”的政府等行為主體來展開。

(一) 土地流轉供求雙方的利益矛盾及各自顧慮

1. 流轉供給方 (轉出方) 的利益考量和多重顧慮

在自己不經營的情況下, 能將承包地流轉出去, 實現土地財產權的增值收益, 這應該是大多數農民承包戶樂見其成的。但要實現這樣的願意並不那麼容易, 不少農民存在這樣或那樣的顧慮:一是擔心未來土地租金上漲, 或是出於避險的考慮, 所以不敢籤長期合同。正如有的農民所坦言, “合同一口氣籤10年, 誰知道以後劃不划算?”這種擔憂是導致流轉合同大部分在5年以下尤其是以1-3年居多的重要原因。不願意簽訂長期流轉合同的另一個原因是出於避險的考慮, 擔心萬一在城市就業、創業不如意時, 有一個退路。因為如果簽訂了長期合同, 則萬一在城市無法呆下去時, 就無路可退。二是擔憂產權 (承包權) 受到侵害[8], 所以不願意流轉。有些農民擔心將土地統一流轉給大戶或是龍頭企業等經濟組織後, 土地被重新規劃和整理, 原有的地界標誌全被破壞, 未來租期滿了以後, 土地將很難恢復原狀, 地界也將難以辨認和恢復, 甚至擔憂以後再也拿不回自己的地。為了減少以後的潛在糾紛, 在租金不高的情況下, 就不願意去“惹麻煩”, 所以, 乾脆選擇不流轉。三是擔憂租金收不到的風險。有些企業或資本並不是真心實意地想做新型規模經營主體, 而是醉翁之意不在酒, “有實力爭地, 沒心思種地”, 不是衝著農業利潤而是衝著政策補貼而來, 根本沒有作好農業長期投資的規劃和準備, 動輒幾百畝、上千畝地拿地, 而生產、技術、管理等都沒有認真籌劃和配套, 一旦因條件不符而無法獲取國家的政策補貼, 就可能陷入慘淡經營或虧損, 就容易出現拖欠租金或棄約“跑路”。而遭遇或是見過此等案例的農民對此種情況也是心有餘悸, 生怕出現“萬一大戶虧了, 租金不能兌現”而政府又束手無策帶來的風險。

2. 需求方 (轉入方) 的利益考量和行為決擇

無論轉入方主體是個人還是經濟組織, 除極少數以扶貧為目的公益類主體外, 絕大部分轉入方都是以贏利為目的的流轉, 所以, 可以說贏利性是轉入方的首要利益考量。只有在存在贏利可能性時, 轉入方才會有動力去“買入”土地的經營權, 否則, 就會選擇退出。在當前國家倡導適度流轉的大背景下, 各種農業相關經濟主體都想積極介入農村土地流轉市場, 以從中“分得一杯羹”, 但轉出方的“惜轉”“短轉”等利益考量行為反過來又增加了各轉入主體的思想顧慮, 並進而影響了轉入方的行為決擇, 使得轉入方也不得不做好“兩手準備”:一是搶佔市場, “佔”得一塊地再說;二是不敢放心投資, 謹小慎微地防備著來自轉出方或政策方的各種變故。這種矛盾心態使轉入方也產生了多種顧慮和利益考量, 表現在:一是擔心轉出方的“任性”違約。據國家統計局江西調查總隊對省內種糧大戶生產經營情況的調查與分析結果顯示, 省內大戶承租耕地的期限普遍是短期, 以1-3年為主。流轉合同中口頭協議多, 即使有書面協議也是不規範的多, 容易發生糾紛。而轉出方流轉土地的原則就是價格原則, 往往是誰出價高, 就轉給誰, “任性”抬價或毀約的情況時有發生, 導致租種大戶普遍缺乏安全感。二是擔心遭受市場“兩頭壓”。一方面是擔心農民的土地流轉要價越來越高, 導致成本不斷攀升, 另一方面是擔心生產出來的產品市價低迷。例如, 江西省價格成本調查監審局為了掌握江西省2016年早秈稻生產成本收益情況, 而對省內30個縣 (市、區) 進行了廣泛調查, 結果發現早秈稻單產、價格、利潤都在下降, 其中價格降幅較大, 導致種植戶利潤縮水嚴重。許多種糧大戶直言利潤低, 基本沒賺錢。三是想投資又怕投資的矛盾心態, 即又想從轉入的土地上獲得利潤, 但又不想 (或不敢) 進行長期的大規模投資。如果新型經營主體不適當地進行投資, 用於改善農業基礎設施或是購置先進農機設備, 那麼就很難發揮出規模效應的優勢。但大量投資又怕市場前景不明, 也怕農民的“任性”違約。因此, 有部分規模經營主體就出現了短視行為或觀望心態。四是對土地流轉中糧食補貼仍歸原土地承包人的現實政策頗有微詞。事實上, 權利和義務應該是相對應的, 沒有無權利的義務, 也不應該有無義務的權利。政府想方設法支持農民增收的初衷是不錯的, 但如果背離了貢獻與收益的一致性, 則可能會產生新的相對不公平。調查中得知, 在江西省內大部分地區都對土地的糧食補貼採取了補貼承包人的做法, 即不管土地如何流轉, 也不管真正種糧的人是誰, 糧食補貼都補貼到原承包人, 並且這種做法是從糧食補貼政策開始實施時就是如此操作的。在2008年時就有學者對永修縣100戶農戶進行過問卷調查, 證實當年該縣獲得的國家糧食直補、農資綜合補貼、糧種補貼款總計154130元, 除其中1戶種糧大戶因承租地是鄉、村兩級集體土地而獲得了各項補貼款48020元外, 其他所有向具有承包戶租種的5208畝土地的各項補貼均歸原土地承包人所得。這種真正種糧戶得不到種糧補貼的現象直到現在還沒有改變, 這與國家種糧補貼是為了鼓勵農民種糧的初衷並不相符。

(二) 政府公共產品和服務供給不適應土地流轉市場需求的矛盾

政府作為政策的制定者, 理論上應該是市場上的“裁判員”, 但為了促進地方經濟的發展, 以及更好地發揮政府的宏觀調控職能, 政府又常常自覺不自覺地扮演著“運動員”的角色。這種雙重角色的身份往往會使政府因為自己的政績目標而使政策供給與市場需求形成錯配, 導致政策供給不足或供給過度。

1. 政策和服務供給過度

土地流轉是現代農業發展的趨勢所在, 它本來是市場主體的經濟行為, 是土地流轉市場上各主體的自由配置行為。但一些地方政府和行政村在經濟發展的政績動機或上級任務的壓力下, 往往越俎代庖、反客為主, 主動替農民作決策, 以行政命令強制推動土地流轉, 甚至把土地流轉的數量、進度、規模等都以政策文件的方式作出了安排, 有的還列入了地方年終績效考核[9]。雖然《土地承包法》規定了村委會是農村集體土地的發包方, 但法律和中央文件並沒有賦予基層政府及村委會在土地流轉中可以替代農民作主的權利, 相反, 中央還規定了地方政府在推動土地流轉中“不得搞強迫命令, 確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力”的“四不”精神。可見, 地方政府的強制流轉及相應的績效考核都屬於政策和服務供給過度。這種政府服務的過度供給帶來的危害是多方面的, 具體表現在:一是違背了非自願流轉農戶的意願, 剝奪了部分農戶尤其是純粹以務農為主的中老年農戶、貧困農戶的就業渠道, 減少了其務農與務工選擇的自主性。二是政策性流轉往往與地方的招商引資政策緊密相連, 在政策支持上容易出現“扶大不扶小”的“壘大戶”現象, 導致對傳統中等規模的種糧大戶產生“擠出效應”, 形成政策扶持上的不公平現象, 不利於農業供給側改革中對新型農業經營主體的培養目標的實現。三是基層政府統一的土地流轉, 往往容易抬高地租 (導致只有通過給規模化租地者高額補貼才能讓其維持正常利潤) , 導致不能真實反映土地流轉市場上的價格信息, 容易造成價格失真, 並且這會進一步阻斷農戶間土地流轉。因為政府統一流轉“抬高”的地租會使周邊農民產生期待, 從而會捂住土地等著工商大戶來高價租地, 導致普通農民和小規模種植者難以租地。這種價格扭曲不利於發揮市場機制和價格機制對土地要素配置的決定性作用, 從而不利於供給側改革中使供求更加平衡和匹配目標的實現。四是政策性強迫流轉容易引發糾紛, 增加了毀約的風險, 提高了整個土地流轉市場的交易成本, 不利於農業供給側改革中“降成本”目標的實現。五是土地流轉當中政策供給過度和政府介入過度容易形成政府與資本的“合謀”, 導致政府在推動土地流轉、引入涉農企業、培育新型農業經營主體的過程中, 產生尋租的風險, 不利於健康土地流轉市場的形成。

2. 政府公共產品和服務供給不足

政策和服務供給過度會扭曲市場的資源配置功能, 但如果政策和服務供給不足, 就無法保障市場的正常資源配置功能的實現。在農村土地流轉市場中, 政策不僅存在供給過度的情況, 也存在供給不足的情況, 這往往會給土地流轉交易帶來諸多不便, 導致交易成本增加, 甚至影響到交易的正常進行。政策和服務供給不足表現在以下幾方面:一是土地流轉交易平臺及配套服務供給滯後於市場發展進程。提倡土地經營權的合理流轉一直是中央農村土地政策的主要內容之一, 但只作了原則性的規定。而農業主管部門並沒有及時根據中央精神制定相關的具體實施細則, 在流轉資格界定、合同規範、流轉程序、檔案管理、轉後的土地用途監管、違規處罰、糾紛調解等方面都相當不完備, 部分領域還是空白狀態, 這是導致當前新型農業經營主體當中龍魚混雜、轉出方與轉入方糾紛較多、土地違規使用、騙取政策補貼資金等現象存在的重要原因之一。二是信息平臺不完備。儘管早在2014年江西全省11個市、102個縣以及90%以上的鄉鎮都成立了土地流轉服務中心, 但鄉鎮土流服務中心的大部分信息要通過行政村、村小組來獲得。由於鄉、村、組之間缺少專門人員、經費、設備、激勵機制, 許多地方的服務中心並沒有十分有效地運轉, 致使對土地轉出信息最應瞭解的鄉鎮土流服務中心信息缺乏。另外, 土地流轉相關信息更新也較慢, 時至今日, 許多地方土流服務中心的信息動態仍停留在2014年, 並且信息也不健全。許多服務中心對土地的區位條件、氣候條件、相關配套、地塊情況、經營情況並沒有詳細的介紹, 而政策支持、土地評估、法律諮詢、項目開發等方面的信息服務更是不健全, 所以, 有新型農業經營主體反映, 由於信息不對稱, 對許多好政策並不瞭解。即使瞭解了, 也常由於指標少、門檻高等原因而難以享受。可見, 信息平臺並沒有很好地起到給土地供求雙方“架橋”的作用。三是農村基礎設施供給不足。農村基礎設施的完善和區位條件是對土地流轉起重要作用的因素。土地流轉基礎設施包括水利設施及飲水基礎設施、交通設施、通訊設施、電力基礎設施、能源基礎設施等。而江西在農村基礎設施方面不僅底子薄, 而且近年來建設力度也不大, 嚴重滯後於農村生產發展和土地流轉市場的需求, 相當一部分地方的農田水利設施還在吃20世紀60-70年代人民公社時期的“老本”, 超期服役嚴重, 蓄水灌溉效率低下, 抗禦大災大害的能力弱。在交通、電力、通訊等方面也是規模小、綜合化、系統化程度低。基礎設施公共產品供給的不足不僅影響了農村土地流轉的價格, 而且也制約了整個土地流轉市場的正常發展。四是金融服務供給難以滿足土地規模化經營對資金的需求。農業方面貸款一向處於被金融機構“遺忘”的尷尬境地。尤其是地處偏遠地區的農村, 常被金融機構認為“風險大、成本高、回報低”, 所以, 各類“涉農”經營主體的金融需求常被阻斷在“最後一公里”。而隨著土地流轉市場的發展, 一批新型規模經營主體出於對農機設備、土地成本、正常經營等方面需要, 對金融服務比以往單個小農經營有更強烈的需求。但要獲得金融機構的支持並不太容易, 儘管也有先行先試的地方在探索土地經營權的抵押貸款方式來為新型經營主體解決融資難題, 但由於這種融資方式並沒有建立風險補償機制, 實際上金融機構承擔的信貸風險較高, 所以並不易廣泛推行。再者, 金融機構為了資金安全起見, 融資期限往往以一年左右的短期為主, 這又在很大程度上限制了規模經營主體的長遠投資需求。

(三) 土地流轉法規供給滯後於市場創新需求

健全的法規制度是市場經濟健康有序發展的重要保障。土地流轉市場的健康發展也離不開相關法規的配套改革與創新發展。然而, 由於我國農村土地集體產權性質的特殊性, 以及新世紀以來, 我國農村人口移動、變遷情況複雜, 土地流轉市場發展迅速, 使得農村土地相關法律制度的改革創新進程明顯跟不上農村人口變化及土地市場的發展節奏, 這成為影響土地流轉健康發展的重要因素。主要表現在:一是產權核心問題始終未完全明確。我國憲法規定了農村土地屬於農民集體所有, 但只是作了原則性規定, 對於作為集體成員的農民個體在土地產權當中的具體身份要不要確定、如何確定、確定多少等並沒有相關的法律法規進一步明確化。儘管中央文件明確了要確保農民分享土地財產權, 但對於如何分享、分享多少比例等問題並未作出細緻的說明, 也沒有相關法律法規作出相應規定。所以, 對農村土地在法律上的意義而言, “集體”逐漸演化成了一個比較虛化的概念, 農業法人組織的性質遠未體現出來。產權核心問題在法律上得不到明確, 農民就容易在土地的徵用、流轉、與集體的關係等方面作出傾向於更利己的理解, 也就容易引發矛盾和糾紛。二是土地流轉相關法規的立法、修改、完善通常要慢於土地產權改革與市場交易創新的步伐。自黨的十八屆三中、四中全會提出了“三權分置”及2017年中央一號文件進一步提出要落實“三權分置”以來, 各地又對土地產權創新、土地流轉傾注了更大的熱情。但實踐當中, 對於農村集體經濟組織的法律定位、土地承包權如何有償退出、經營權如何進行融資、土地經營權如何入股農業產業化等問題並沒有比較公認的成熟的經驗, 更加沒有相對完善的法律制度, 各地只能在實踐中八仙過海、各顯神通, 這勢必影響了土地流轉的有序發展和“三權分置”的落實效果。部分新型經營主體將此看作“野蠻生長”的好時機, 大肆投資農業領域, 而一旦經營不善, 又拖欠土地流轉租金, 甚至“毀約棄耕”或乾脆“跑路”。而2016年兩辦《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》及2017年最新的《農村土地承包法修正案 (草案) 》對其中許多問題也並沒有十分明確的規定, 操作性並不強, 因此, 還需在實踐的基礎上再進一步完善。三是對土地流轉中的違約、違規、違法行為處罰不力, 導致對流轉中的違約風險、流轉後農民的可持續生計風險、土地被改變用途或被破壞的風險等缺少足夠的防禦能力, 這也給農村土地流轉市場的健康發展埋下了隱患。因為從傳統意義上看, 土地不僅是農民的“命根子”, 也是國家寶貴的資源財富。無論是農村集體所有權方、承包方、經營方都不得侵害農民正當的土地權益, 也應當愛惜土地資源及其周邊環境。因此, 任何侵害或破壞行為理應受到嚴厲處罰。但《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》《物權法》等法律法規和部門規章當中, 對各種違約、違法行為處罰力度並不大, 對違法違規行為不具強烈的震懾作用。例如, 《農村土地承包法修正案 (草案) 》規定:“土地經營權流轉後第三方擅自改變承包地農業用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態環境的, 發包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同, 收回土地經營權。”也就是說, 即使改變了承包地的用途, 對承包地造成了嚴重損害或是嚴重破壞了承包地的生態環境, 也就是收回土地經營權。而有些耕地的用途破壞或是環境遭受損害後, 是不可恢復的, 這種影響是長期的、不可逆轉的。這種低成本的違約違法現狀必然增加農業經營主體違法違規的機會主義冒險。

三、鄉村振興戰略下農村土地流轉的制度改進

土地流轉是為了促進土地要素資源的優化配置, 因此, 充分發揮好市場機制在其中的決定性作用至關重要。要促進土地流轉市場的健康有序發展, 就要以黨的十九大和中央農村工作會議精神為指導, 圍繞“三權分置”的市場化發展導向, 針對各方主體利益訴求進一步深化改革, 重點是要從供給側改革著手, 圍繞農民承包戶和新型農業經營主體的利益考量和顧慮, 全面審視政府公共產品和服務供給的過度或不足, 及時更新修訂法律法規, 糾偏供給過度的政策和制度, 補齊不足的政策和服務, 營造良好的土地流轉市場交易環境, 降低供求雙方的交易成本, 為土地流轉市場和適度規模經營的發展提供可靠的保障。

(一) 以落實“三權分置”改革和維護承包戶權益為導向, 及時修訂土地流轉相關法規

2017年中央一號文件提出了落實“三權分置”的明確要求, 這為土地產權的改革指明瞭方向。因此, 有關部門要在各地實踐的基礎上抓緊研究和制訂細化落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”的相關法規和實施細則。要在《國務院辦公廳關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》 (國辦發[2014]71號) 、兩辦《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《農業部關於印發〈農村土地經營權流轉交易市場運行規範 (試行) 〉》的通知》以及2017年《農村土地承包法修正案 (草案) 》的基礎上, 依據土地流轉實踐中碰到的各類問題, 加緊修訂土地流轉相關法規和實施細則。第一是要保證從原則上統一農村集體經濟組織成員身份認定標準, 確認農民承包戶的成員身份, 探索量化產權權利的辦法, 保障農民土地集體資產權利。第二是要在加快土地確權頒證步伐的同時, 進一步理清所有權、承包權、經營權三者之間的關係。加快放活經營權, 提高經營權的流動性、靈活性、穩定性, 讓新型農業經營主體能方便得地、放心投資、便捷融資。第三是要對土地流轉的規模、期限、方式, 以及中介的資質、條件、權利義務關係作出細緻的要求。第四是要探索土地集體所有權、個人承包權的退出機制、補償機制和保障機制, 讓農民享有持有產權或將產權退出“變現”的自主選擇權。第五是要加大處罰力度, 對違背農民意願, 侵害農民土地承包權的基層政府、對違法違規侵害農民轉讓經營權所獲利益的轉入主體、對違法違約損害轉入經營權的轉入方正當利益的農民承包戶都要有相應的處罰措施, 以保障“三權分置”後各方正當權益都能夠獲得法規保障。

(二) 進一步健全基層土地流轉交易平臺及其信息化建設, 增進土地流轉交易雙方的穩定預期

在落實“三權分置”的同時, 還要進一步健全土地流轉平臺及其信息化建設, 尤其是要重視基層土地流轉交易平臺及其信息化建設。第一, 要建立多層級土地流轉交易平臺網絡體系, 打造市、縣、鄉鎮、村四級聯動的土地流轉服務平臺網絡體系, 為土地流轉的供求雙方提供政策諮詢、供求信息、中介委託、價格評估、洽談指導、資質鑑別、合同簽訂、檔案管理、風險預警、糾紛調解、訴訟指導等一條龍服務。第二, 要在軟硬件上加強建設, 不僅要保障土地流轉交易平臺的必要的場所、設備、經費, 更需要對相關人員加強培訓。“打鐵還需自身硬”, 要想能提供高質量的土地流轉政策服務, 基本條件就是要有懂得法律政策、熟悉業務知識、熱心“三農”服務的綜合型人才, 因此, 就要對政府土地流轉交易平臺的相關人員進行必要的業務培訓, 這對基層的土地流轉平臺來說尤其重要。第三, 依託互聯網技術, 加強基層土地流轉交易平臺的信息化建設。打造政策諮詢、信息發佈、進度查詢、電子簽證、電子臺賬等一系列的電子管理模式, 打通線上線下的互聯互通, 使偏遠地區的土地流轉也能實現“零距離”流轉。第四, 土地流轉是整個農業適度規模生產經營的開始, 因此, 要將土地流轉置於農業生產的整個環節當中, 建立從土地流轉到農產品銷售的完整的信息平臺。要加強土地流轉平臺建設與相關的農業生產經營服務平臺、用工信息平臺、產品銷售平臺的無縫對接, 為轉入方做好土地轉入後的用工、農機設施設備、技術諮詢、融資等各項信息服務工作, 為新型農業經營主體提供一個全方位、立體的要素、技術、銷售綜合平臺。

(三) 按貢獻原則適當調整農業相關補貼政策取向, 維護土地流轉供求各方主體的正當權益

近年來, 國家的“三農”扶持力度不斷加大, 但政策供給出現了一定的偏差, 未能較好地體現收益與貢獻相匹配的原則。其一是目前部分農業補貼政策沒有采取權利義務相對應、貢獻與收益相匹配的做法, 而是全發給了作為承包戶的農民, 這並不利於種糧大戶等新型農業經營主體的發展壯大。比如, 種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼等農業補貼, 本意是用於補貼糧食生產經營戶的, 但現在全都是直接發放給農民承包戶, 而新型農業經營主體 (除少部分承包了集體發包土地的外) 基本上拿不到, 導致部分新型農業經營主體、招商引資的基層幹部均有怨言, 也不利於發揮新型農業經營主體的積極性。事實上, “三農”是一個整體, 包含了“糧食增產、農民增收、農業增效”, 農民增收只是其中的一個部分, 糧食增收和農業增效同樣不可或缺。因此, 非常有必要對相關的“三農”補貼政策作出相應的調整, 更多地採取體現權利與義務相一致、補貼收益與社會貢獻相匹配的價值取向。其二是財政對新型農業經營主體的扶持政策上的“重大輕小”偏向也應得到糾正, 要出臺大、中、小型經營主體公平的補貼政策措施。農業總體上是風險高、收益低的行業, 所有新型經營主體都渴望能獲得政府的財政扶持。但是, 政府不能為了“政績”而有傾向性地“扶大不扶小”, 而應該加強土地流轉相關農業項目的財政支持和補貼政策的宣傳力度和政策透明度, 讓各類主體都能知曉相關政策, 公平競爭, 憑能力和條件來獲得相關政策的支持。甚至還要適當地向剛起步的小規模新型經營主體傾斜, 以形成主體多元、形式多樣、競爭充分的新型農業經營主體與農戶個體經營並存的局面。這既照顧到了各類經營主體的利益, 也符合農村發展實際的適度規模經營趨勢。

(四) 進一步健全土地流轉的融資服務機制, 為促進土地流轉市場健康發展提供更完善的金融支持

土地流轉是一種市場行為, 最主要的還是要靠市場的力量來進行調節。因此, 除了要適當調整財政扶持政策外, 更重要的是還要進一步健全土地流轉的金融服務機制, 讓土地流轉各方主體能夠通過市場的方式獲得必要的融資。2015年底, 國務院發佈的《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》明確要開展“兩權”抵押貸款試點, 正式賦予“兩權”抵押融資功能, 並正式提出了推行農村金融產品和服務方式創新的要求, 這為進一步創新和健全土地流轉的融資服務機制帶來了前所未有的發展機遇。乘此東風, 還應該在相關政策供給上加強以下幾方面工作:第一是讓財政資金為新型經營主體的融資服務提供基礎性的服務和保障。要讓財政資金向農田水利、農田道路、農業設備、技術人員培養等方面傾斜, 為新型農業經營主體提供一個較好的基礎條件和環境, 從而為其獲得金融機構的融資支持打下基礎。第二是要創新財政資金在新型經營主體融資擔保方面的支持。農業經營存在較大風險, 這是許多金融機構不願意融資的重要原因。新型經營主體往往缺少抵押物。而土地經營權的抵押還是一個新鮮事物, 金融機構在風險控制和經營權的處置方面還存在不少顧慮, 因此, 政府可以從財政用於補貼新型經營主體的資金當中拿出一塊專門用於為土地經營權抵押風險提供擔保, 以減少金融機構的後顧之憂。第三是要加強融資專業中介機構的建設, 並對此類專業中介機構的服務範圍、條件、職責、資質等作出詳細規定。引導融資專業中介機構與銀行、保險公司等金融機構展開三方合作, 由銀行提供貸款, 保險公司提供擔保, 專業中介機構提供信息、評估、處置、變現等一系列服務。這樣, 才能打通金融服務土地流轉業務的“最後一公里”, 讓融資服務更“接地氣”。

(五) 建立健全土地流轉相關配套保障制度, 消除農民承包戶的後顧之憂

在整個土地流轉市場中, 農民承包戶是弱勢群體。農民承包戶之所以更傾向於選擇土地在同村村民之間的流轉, 並選擇短期流轉, 一個重要的原因也是因為彼此之間的瞭解和信任, 交易成本相對低, 當在城市無法就業創業而想撤回農村時, 比較容易要回承包了的經營權。因此, 要促進土地的相對長期流轉和向規模經營主體流轉, 就必須要建立健全土地流轉的相關配套制度, 以解決農民的後顧之憂。其一是要加強對農民的職業技能和創業知識能力的培訓, 讓農民離開土地也能“飛得更高”“跑得更遠”。要針對不同農民的年齡、學歷、家庭勞動力等因素展開不同類別的培訓, 對有志於在城市發展的年輕農民, 要展開更多的技能培訓和創業培訓;對家庭勞動力多, 有志於從事農業生產經營的, 要在土地流轉、農業生產技能、農業規模經營知識等方面展開培訓, 將其培養成新型農業經營主體;對中老年農民, 則要在技能培訓、就業信息、公益崗位等方面更多關注。其二是要在養老、醫療、教育等方面加大對農村的支持力度, 縮小城鄉之間的差距, 減少農民對土地最後保障功能的依賴。其三是要建立失地失業農民保險制度。參照城市失業人員的政策, 探索為失地失業農民建立相應的失業保險, 以保障農地流轉後萬一發生失地、失業、失收等情況時, 農民的生活水平能基本保持穩定, 不至於因流轉土地而致貧。

(六) 建立健全土地流轉糾紛預防、調解和處理機制, 降低土地流轉市場的交易成本

針對土地流轉市場中糾紛較多的現象, 有必要建立健全土地流轉糾紛的預防和調解機制。其一是要建立健全土地流轉糾紛預防機制。可以通過建立土地流轉履約保險機制來消減流轉供求雙方的擔憂, 以起到預防風險、化解矛盾的作用。通過建立土地流轉履約保險保證機制, 萬一轉入方因發生經營困境而難以支付相關租金時, 可以由保險公司先行賠付, 再向轉入方依法索賠。這樣就可以極大化解轉出方的風險, 有利於保障轉出農民的土地權益, 也有利於土地流轉市場的健康平穩發展。土地流轉履約保險的資金來源可以採取轉出方、轉入方、政府三方共同負擔的模式, 農戶轉出方少承擔一點, 轉入方和政府多分擔一點。其二是建立村級協商、鄉鎮調解、縣 (區) 仲裁的農村土地承包糾紛調處體系, 尤其是要加強農村土地流轉糾紛非訴訟調解機制的建設。可以由土地流轉交易平臺牽頭為農村土地流轉糾紛設立專門的調解委員會, 調解委員會的人員配置可由政府公職的專職調解員、行政村幹部、村民當中德高望重的代表、農村黨員等人員組成。儘量減少司法訴訟程序, 將矛盾和糾紛化解在基層。其三是要強化對土地流轉供求雙方違約的處罰力度, 建立信用體系和黑名單制度。對“任性”、失信、“跑路”等現象, 要採取嚴厲的處罰措施, 無論是對新型農業經營主體, 還是農民承包戶, 只要是故意不守約, 都必須上黑名單, 以防止其“換一個馬甲”又出來傷人。對違反法律法規的, 還要依法追究相關責任。

(七) 加強對土地流轉中違法違規行為的監督和處罰力度, 維護市場的平穩健康發展

要促進土地流轉市場的健康發展, 不僅要對違約、失信的主體實施“黑名單”制, 還要對違法違規的行為加強監督和處罰力度。其一是要加強事前監督。要對轉入方是否具有農業經營資質和能力等進行事前審查, 建立健全資格審查、項目審核、風險保障金三項制度, 把“假投資、真要地、騙補貼”的轉入主體排除在外, 形成阻斷違法違規行為的第一道“防火牆”。其二是要強化事中監督。尤其是要加強對“下鄉圈地”、改變土地用途, 破壞農業環境問題的檢查。建立國土部門、農業部門、基層政府與群眾監督相結合的多元監督體系, 以防止某一行政部門失職或與“圈地”資本的合謀。對群眾的監督檢查, 要建立反饋制度, 以確保尊重並認真對待群眾的各項監督。其三是要加大對違法違規行為的處罰力度。對於違法違規改變土地用途、破壞土地周邊生態環境、騙取國家財政補貼的現象, 不能簡單以收回經營權作為處罰, 而必須依據所造成的實際損害進行加倍處罰。對於違法違規造成耕地用途破壞, 並且不可恢復的, 要參照徵地的標準, 按一定百分比來進行處罰;對於破壞周邊生態環境的, 要依據環境法規進行處罰;對於騙取財政補貼的, 要按照5至10倍的標準進行處罰;情節嚴重, 構成犯罪的, 要依法追究刑事責任。只有這樣, 才能減少土地流轉中的各類違法違規行為, 保證土地流轉市場的健康有序發展。