摘 要：農村集體產權制度改革是保障農民享有集體資產權益、促進農民增收的重要路徑和制度創新。從中央政策規定和各試點實踐看, 通過清產核資、折股量化、成員確定、股權管理等關鍵環節, 促進農村集體資產由農村集體經濟組織成員“共同共有”轉向“按份共有”, 實現“資源變資產”“資金變股金”“農民變股民”, 從而促進農民增收, 是農村集體產權制度改革的基本思路。並且, 農村集體產權制度改革深刻反映了“產權明晰—要素流動—包容性增長—貧困消除”的理論邏輯, 具有顯著的減貧效應。因此, 充分挖掘、增強農村集體產權制度改革的減貧效應, 要建立健全農村集體產權制度改革減貧的要素平等交換機制、權利和機會平等機制、治理機制和利益聯結機制。
一、引言
農村集體產權制度改革是推動農村體制機制創新、強化鄉村振興制度性供給的重要舉措, 也是維護農民集體資產收益分配權、增加農民財產性收入和貧困戶資產收益的重要制度創新, 是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的重要路徑。2007年, 農業部出臺了《關於穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》, 對農村集體經濟組織產權制度改革的總體思路、目標要求、基本原則和程序等提出了明確意見和部署。這是我國首次出臺農村集體產權制度改革的專項文件。此後, 歷年的中央農村工作會議、中央“一號文件”、黨的十八屆五中全會、黨的十九大報告以及脫貧攻堅相關文件等都明確提出了“農村集體產權制度改革促進農民增收”的政策規定, 並作出了完整的系統化部署。由此可以看出, 農村集體產權制度改革具有豐富的政策含義: (1) 農村集體產權制度改革的目標是健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度, 探索農村集體所有制的有效實現形式, 通過清產核資、折股量化和股權管理等實現“資源變資本”“資金變股東”“村民變股民”, 切實維護農民集體資產收益權。 (2) 充分發揮我國政治優勢和制度優勢, 將資產收益扶持制度與農村集體產權制度改革有機銜接, 實現財政支農資金使用的制度創新, 促進農民財產性收入增長, 不斷提升農民獲得感。
早在2015年, 農業部就開展了農村集體產權制度改革的國家試點, 到2017年, 試點縣 (市) 已由2015年的29個擴展到129個;2018年又新增50個地市、3個省開展整市、整省試點。鑑此, 本文基於相關理論和試點實踐, 探索性地釐清農村集體產權制度改革的思路與路徑, 闡釋農村集體產權制度改革減貧機制的理論邏輯, 揭示農村集體產權制度改革的減貧機制。
二、農村集體產權制度改革的基本思路
農村集體產權制度是農村基本經濟制度的重要組成部分, 是農村集體經濟組織 (或者成員) 對集體資產 (產權方式一般為共同享有) 在使用、經營、開發、保護等方面所作出的產權安排以及其他的相關制度準則。農村集體產權制度改革是一項系統性、綜合性改革, 這一改革堅持家庭承包經營的基礎性地位和統分結合的雙層經營體制, 深化了農村基本經營制度。堅持農村集體所有制是推進農村集體產權制度改革的根本前提, 不管怎麼改, 絕不能把集體所有制改沒了、改垮了。按照中央政策, 農村集體產權制度改革的基本思路就是對農村的各類資源性資產、非經營性資產和經營性資產進行清產核資, 並在此基礎上對集體經營性資產按照股份合作制的原則進行股權量化並確權到戶, 實現集體資產由成員共同共有轉變為成員按份共有, 實現“資源變資產”“資金變股金”“農民變股民” (1) 。
在全面深化改革的關鍵時期, 農村集體產權制度改革具有必然性。在宏觀視角, 農村集體產權制度改革是農業農村經濟各領域深化改革和可持續發展的必然需要, 是戰略性調整農村生產關係並使之適應生產力發展的要求, 是平衡農村區域經濟社會發展的制度保障。從實踐層面上, 農村集體產權制度改革的必要性可歸納為三個方面:一是農村土地經營權流轉的需求不斷增加;二是農村集體資產所有權主體的“精英”替代在一定程度上對農民利益產生了損害;三是多數農村糾紛主要源於農村集體資產收益分配。
農村集體產權制度改革要理清集體與成員之間的產權和權能, 處理好集體經濟發展和收入分配的關係。首先, 農村集體資產的共同共有模式不僅制約了集體經濟的健康發展, 還帶來了集體資產流失等問題。摸清農村集體資產的家底, 對農村集體資產全面清產核資, 是農村集體產權制度改革的前提和基礎。《中共中央、國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》 (2016年12月) 明確要求, 2019年底前全國基本完成清產核資工作。2018年6月, 農業農村部關於農村集體產權制度改革進展情況的發佈會上對全國清產核資工作的進展情況進行了重點說明, 由此可見清產核資工作的基礎性和重要性。其次, 按照股份合作制 (2) 的原則, 集體經營性資產的折股量化 (3) 決定農村集體產權制度改革的方向和性質。股份合作制的改革思路決定了農村集體產權組織形式的性質和農村集體產權的實現形式。農村集體經濟組織不同於一般的企業或公司, 既不能在經營不善時申請破產保護, 又在不能進行市場化併購收購。最後, “成員確定、量化到人”可激發農村集體組織成員參與的積極性和動力, 提高農村集體產權制度改革推動力, 從而有助於實現農村集體資產由“共同共有”向“按份共有”的轉變, 完成集體“資源向資產”“資金向股金”“農民向股民”的轉換。
從農村集體產權的具體實現形式看, 產權與利益是集體經濟有效實現形式的經濟基礎, 產權改革是內在動力 (4) , 農村集體產權可以通過確權確地、確權確利不分地、確權確股、確權確地與確權確股相結合等方式實現。從農村集體產權解決的重大問題來看, 農村集體產權制度改革體現農村土地集體所有權、農民成員權和用益物權的關係, 明確農地集體所有權、農戶承包權和土地經營權與農村建設用地集體所有權與農戶宅基地用益物權等的各層產權關係 (1) 。從試點地區推進農村集體產權制度改革的具體做法來看, 集體資產量化的範圍、成員資格界定、股權設置、股權管理是農村集體產權制度改革的四個關鍵環節 (2) (3) (4) , 規範股權管理和完善治理結構是民主行使管理集體資產職能和集體資產增值的重要制度保障, 提升產權實施能力、改善產權實施環境是確保集體產權主體權益實現的重要舉措 (5) 。
三、農村集體產權制度改革減貧機制的理論邏輯
農村集體產權制度改革的實質是對集體資產在集體和集體成員之間的產權關係進行界定, 明晰集體資產的產權結構和權能, 實現城鄉要素自由流動, 構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系, 提高資源配置效率, 實現農村土地發展權和農民自由發展權, 降低城市資本下鄉的制度體制約束, 促進農村經濟的包容性增長, 從而達到消除貧困的目標。從農村集體產權制度改革的實踐來看, 農村集體產權制度改革在一定程度上解決了農村集體產權實踐主體和規則的模糊性 (6) 。組建農村股份合作制集體經濟組織, 一方面釐清了農村集體經濟組織與村黨委、村民委員會“村兩委”之間的權利與義務關係, 明確了農村集體經濟組織的市場主體和地位問題;另一方面完善、優化了農村集體經濟組織的治理結構, 實現了集體資產組織成員“按份共有”, 所有權與經營權的分離, 為發揮農村集體經濟組織的市場效率和公平效率提供了基礎和前提, 確保農戶平等分配權, 實現組織成員持續公平增收, 達到消除絕對貧困、緩解相對貧困的目標 (見圖1) 。
圖1 農村集體產權制度改革減貧機制的理論
(一) 清晰界定農村集體與農戶之間的資產產權關係是農村集體產權制度改革的前提和基礎
現代產權理論認為, 產權就是選擇權, 是產權主體不受限制地選擇特殊資源的用途, 是“對其他人在資源使用方面作出的違揹我的意願的選擇的一種保護” (1) 。如果沒有清晰界定的產權, 那麼產權保護、競爭性和有效率的交易就無從談起。產權保護的重點是獲取資源的合法轉讓權和健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度, 充分發揮市場在資源配置中的決定性作用 (2) 。農村集體產權制度改革的前提就是從明晰農村集體資產的產權關係著手, 確認農村集體資產產權的市場轉讓權等權能, 有效發揮農村集體產權制度改革的資源優化配置等經濟功能。明晰農村集體經濟組織與農戶對集體資產享有的產權及權能, 是組建農村股份合作性質集體經濟組織的基礎, 這要求既要充分發揮農村集體經濟組織的經濟功能, 又要確保農戶共享發展成果。農村集體經營性資產的股份合作制改革, 既可以設集體股, 也可將全部資產量化到人, 形成農村集體經營性資產的“集體與農戶按份共有”模式或“農戶按份共有”模式, 農村集體經濟組織代表集體享有對集體經營性資產的佔有權、使用權、處分權、部分收益權, 農戶享有監督權和收益權。集體經濟組織內設股東代表大會、董事會和監事會, 形成了現代股份制企業的“三會四權”治理結構和管理機制, 為農戶按份共享集體經濟組織的盈餘利潤提供了制度保障。
(二) 農村集體產權制度改革促進城鄉要素自由流動、勞動分工和產業融合
清晰的產權界定和保護制度, 有助於激發農村土地、資本、勞動等要素活力, 促進要素城鄉自由流動。產權制度的安排取決於交換和行使產權的交換費用和維權費用的總和 (3) , 界定清晰且完整的產權只存在於理論中, 農村集體產權也不例外。但是農村集體產權獨特的結構和安排在很大程度上提升了集體經濟組織產權行為能力, 促進產業分工深化、交易空間擴大和市場容量增大。具體來說, 一方面, 農村集體產權制度改革提升農村集體經濟組織的產權行為能力, 促進農村集體資產流動, 提高資產的市場價值;另一方面, 農村集體產權制度改革促進了集體經濟組織的對外合作和內生髮展, 為建立健全現代農業產業體系創造條件;促進產業/勞動分工, 延長產業鏈, 提升價值鏈, 完善利益鏈, 讓農戶更多分享二三產業的利潤, 促進農民增收。即:產權改革→能力提升→要素流動→勞動分工/產業融合→市場擴大→農民增收。
(三) 農村集體產權制度改革促進農村經濟增長, 提高經濟增長益貧性
經濟增長雖然無法解釋減貧的全部效應, 也不會自發惠及窮人並提高益貧性, 但是由於經濟增長的擴散效應和涓滴效應, 經濟增長和收入水平提高對農村減貧的決定性作用已經得到學界和各國政府機構的高度認可。經濟增長仍然是全球減貧最基礎和最重要的決定因素 (4) 。農村集體產權制度改革的目標之一是壯大農村集體經濟, 促進農村經濟增長。農村經濟增長不僅可以通過直接促進農村基礎設施建設、提高農業生產率達到減貧目標, 還可以通過提供更多的就業機會、增加工資性收入達到減貧目標。同時, 農村經濟增長促進地方財政收入增加, 促進政府對農村的財政公共支出, 提高公共產品的供給水平和供給質量, 增加直接針對農村貧困人口的轉移支付, 提高農村經濟增長的益貧性。
(四) 農村集體產權制度改革促進農村包容性增長, 提高農村減貧成效
從經濟增長方式來看, 農村集體產權制度改革通過市場和制度兩方面促進農村經濟的包容性增長。農村集體產權制度改革促進了農村土地的適度規模化經營, 為培育新型農業經營主體和服務主體、發展農業社會化服務等提供了制度保障。農村集體產權制度改革促進農地向規模化經營主體流轉, 促進現代生產要素和現代裝備技術流向農村, 完成了舒爾茨改造傳統農業的構想, 確保土地發展權, 進而提高土地產出率和土地的益貧性。尤其是, 農村集體經濟組織直接成立的社會化服務組織可直接為無勞動能力的貧困人口提供代耕代收服務, 建立小農戶與大市場的聯結關係, 讓小農戶或貧困人口分享農業產業化發展的增值收益。另外, 農村集體產權制度改革使得農民帶著資產進城成為可能, 解除了農民進城的後顧之憂, 促進農民生存自由發展權。農民可以從農村社會固有的社會束縛中解放出來, 實現職業和生活在城鄉之間和鄉村之間的自由選擇, 提高農民的非農工資收入, 體現了農民機會平等的益貧性。
四、健全農村集體產權制度改革的減貧機制
結合現代產權理論、經濟增長理論、包容性增長理論等構建的農村集體產權制度改革的理論模型與邏輯, 從改革思路和路徑來看, 農村集體產權制度改革要把握清產核資、股權量化、成員界定、股權設置及管理、資產收益扶持制度等重要工作。從現代產權理論來分析, 清產核資、股權量化可以實現農村集體資產的資本化運作, 使得“資產變資本”“資金變股東”, 有利於激活農村生產要素, 促進城鄉要素平等交換, 實現農村經濟增長和農民增收。這一邏輯體現了經濟增長對貧困人口的收入增長效應, 即“清產核資、股權量化—要素平等交換機制”。從包容性增長理論來分析, 成員界定不僅可以促進成員平等地分享農村集體資產收益的分配權, 還能讓成員共享集體資產經營的技術、管理以及企業家精神等資源的平等獲得權, 享有平等地接受培訓、參與產業發展和就業機會的權利, 從而實現農民收入的增長效應和分配效應, 這即為“成員界定—機會平等和權利平等機制”。從新制度經濟學和PPG增長 (有利於窮人的增長) 理論來看, 股權設置及管理與資產收益扶持制度不僅完善了鄉村的治理結構, 還優化了精準扶貧的治理機制, 改善了財政資金的資產收益扶持制度, 實現了PPG增長, 映射了農村集體產權制度改革減貧機制的收入增長和收入分配效應, 這即為“股權設置及管理、資產收益扶持制度—治理機制”。從包容性增長的內涵來看, 農村集體產權制度改革需要創新集體與農戶或者貧困戶之間的利益聯結方式, 發揮農村集體經濟組織中介作用, 壯大集體經濟組織, 提高農戶或者貧困戶的市場參與能力, 建立農村集體產權制度改革減貧的利益聯結機制, 產生收入增長效應, 這即為“利益聯結方式—利益聯結機制”。
(一) 農村集體產權制度改革減貧的要素平等交換機制
產權明晰是要素平等交換的重要前提和基礎。從中央政策看, 當前主要對經營性資產、資源性資產這兩類農村集體資產進行產權改革, 中央要求對農村集體經營性資產進行折股量化, 對資源性資產進行確權頒證 (1) 。當前僅僅以中央文件的形式明確要求農村集體經營性資產的所有權實行“成員按份共有”, 而農村集體股權設置、集體經濟組織的性質、股權管理模式等在全國試點地區表現了顯著的差異 (2) , 即農村集體資產所有權、經營權、處置權、收益權在不同地區表現出較大的差異。根據中央提出的農村集體產權制度改革的目標和要求, 農村集體產權制度改革在做法上要實現清產核資、折股量化, 在形式上要實現農村集體資產的“共同共有”向“按份共有”的轉變, 但在本質上要強調不改變農村集體資產歸集體所有的性質。因此, 要明確農村集體經濟組織對集體資產的產權權能, 賦予其平等市場主體地位和平等話語權, 實現農村資產要素交易機會的平等化。
建國以來, 我國實行的重工業優先發展戰略出現了“工農業產品剪刀差”“同工不同酬”“同地不同權”的現象, 農村要素市場自由流動被限制, 要素價值被嚴重低估、“掠奪”, 要素市場被嚴重扭曲、發展滯後。激發農村集體資產所內含的要素功能, 實現收益權, 是農村集體產權制度改革的必然要求。因此, 推進農村集體產權制度改革, 要建立健全涉及政府、農村集體經濟組織、農戶這三個產權主體利益的集體建設用地收益分配製度, 建立農戶承包地和宅基地退出機制, 確保農戶農地、宅基地等要素自由平等交換, 提高農村要素不同產權的市場價值, 保證農戶財產的收益權。
要素平等交換機制不僅需要清晰界定的產權, 更需要要素在更大的市場範圍內實現平等交換。從產權的角度分析, 農村集體資產的所有權、處置權、收益權歸集體經濟組織, 而經營權可以流轉。農村集體資產的經營者可以是農村集體經濟組織“法人”, 也可以是職業經理人。農村集體經濟組織通過市場化的方式實現所有權與經營權的分離, 在農村集體經濟組織之間、農村集體經濟組織與企業之間開展戰略合作、聯合發展, 創新農村集體資產的實現形式。建立農村要素平等交換機制需要完善農村要素功能、創新要素組合方式、提高要素整合能力、實現城鄉要素“耦合支撐” (1) , 提高農村要素資產利用率和回報率, 切實壯大農村集體經濟, 提高農村經濟增長益貧性。
農村集體資產的要素功能與價值的實現, 除了與產權有關外, 還與要素市場化定價、交易的成本密切相關。因此, 農村集體產權制度改革減貧的平等交換機制還需要建立健全城鄉統一的要素交易市場。
(二) 農村集體產權制度改革減貧的權利和機會平等機制
貧困不僅僅表現為絕對收入貧困, 還包括因能力、機會和權利缺失而導致的貧困脆弱性、相對剝奪和社會排斥。由此可見, 貧困治理的目標既要發揮經濟增長的益貧作用, 又要消除制約貧困群體脫貧的權利和機會不平等約束。農村集體產權制度改革要建立健全權利和機會平等為主要內容的平等機制, 促進農村經濟包容性增長。權利平等, 一方面表現為農村集體經濟組織在市場的平等參與權、平等分配權與平等保護權, 另一方面體現為土地承包權、宅基地資格權、市場參與權、要素流轉權、資產收益權等基本權利在集體經濟組織間的平等分配與平等保護。農村集體產權制度改革在一定程度上理順了農村集體經濟組織與村兩委之間的權利與義務關係, 賦予了農村集體經濟組織獨立的“法人”主體身份和地位, 由此, 農村集體經濟組織獲得了平等參與市場的權利。農村集體產權制度改革實現了“農民變股民”, 不僅從產權權能上實現了農戶對農村集體資產的監督權和收益分配權, 而且農戶也獲得了平等參與市場的機會。在農村集體經濟組織內部, 農戶擁有集體資產收益的平等分配權、集體農地的平等承包權、宅基地的平等資格權, 以及平等的就業機會和平等的工資回報, 從而實現了農戶身份和權利的雙平等。國內外實證研究表明, 市場化參與不僅能顯著提高集體經濟組織的市場應對能力, 還可以擴大農戶和貧困人口參與產業整合的機會, 提高參與水平和能力, 從而顯著緩解農村貧困 (2) (3) 。
農村集體產權制度改革釋放了農村各類資產要素活力, 實現了農村集體經濟組織與社會資本的多形式的合作, 促進了城鄉統一勞動力市場的形成。雖然農民工在城市的就業歧視仍然存在, 農民工進入城市公共部門、壟斷行業等崗位的壁壘還比較強, 但農村集體產權制度改革使得農民的平等就業權得到了擴展, 有力地促進了實現勞動力城鄉的平等轉移。同時, 農村集體產權制度改革使得農戶“帶資產進城”成為可能, 這提高了農民工在城市生活的物質資本。因此, 農村集體產權制度改革要從增強農村集體經濟組織、農戶在市場經濟中的平等參與權入手, 賦予農村集體經濟組織、農戶、農民平等的市場參與機會和平等的權利保護, 促進農村集體經濟組織平等的發展權和農民生存自由發展權, 健全農村集體產權制度改革減貧的平等機制。
(三) 農村集體產權制度改革減貧的治理機制
《中共中央、國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》 (2015年11月) 明確提出, 探索財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入項目形成資產的收益扶貧制度, 可將具備條件的資產“折股量化給貧困村和貧困戶, 尤其是喪失勞動能力的貧困戶”。農村集體產權制度改革治理機制主要側重於完善項目資產的治理結構和收益分配機制。項目資產收益扶持制度與農村集體產權制度相銜接, 明確項目資產的所有權、處置權和收益權, 完善政策資金投入形成資產的合法產權主體, 形成項目資產投入主體、監管主體、管理主體、運營主體之間分離, 從而完善項目資產的治理結構。建立健全項目資產的收益分配機制, 確保項目資產的經營收益及時惠及持有股份的貧困戶。在貧困村和貧困戶之間合理配置項目資產股份, 在保障貧困村的共同集體利益的基礎上, 重點向貧困戶傾斜。例如, 山東省淄博市將各級財政專項扶貧資金形成的資產按照3∶7比例在村集體和貧困戶之間進行量化, 即30%由村集體所有, 統籌用於村內基礎設施建設和公益事業發展;70%折股量化到貧困戶, 形成“脫貧股”, 並對“脫貧股”實行動態管理, 確保精準扶貧、精準脫貧。
(四) 農村集體產權制度改革減貧的利益聯結機制
利益聯結機制既要體現企業、農村集體經濟組織、合作社等對農民的增收作用, 又要發揮農村集體經濟組織對農民和貧困人口的組織功能, 確保農民和貧困戶分享農村經濟發展成果, 實現農民持續增收, 貧困戶穩定脫貧。一是充分發揮社會資本的力量, 創新農村集體“資本”與社會“資本”的聯結模式, 探索農村集體經濟的股份合作方式和集體經濟組織股份流動機制, 建立健全現代農業產業體系、生產體系和經營體系。探索“固定收益+利益分紅”的收益分配方式, 切實實現農村集體資產的保值增值。二是農村集體經濟組織直接發揮“統”的功能, 通過直接領辦農村土地股份合作社、農村人力資源合作社, 搭建“農村集體經濟組織+合作社+農戶+貧困戶”和“農村集體經濟組織+貧困戶”的聯結模式, 將農戶的生產要素融入現代農業產業體系, 提高農民的組織化程度, 完善集體經濟組織與農戶和貧困戶的利益聯結機制。三是發揮農村集體經濟組織的中介作用, 充分發揮集體經濟組織在“企業 (社會資本) +農村集體經濟組織+農戶/貧困戶”“企業+農村集體經濟組織+農民專業合作社+農戶/貧困戶”等模式中的組織功能和協調功能, 提高對小農戶和貧困戶的社會化服務水平, 實現小生產與大市場的對接。
五、結論
農村集體產權制度改革就是通過清產核資、股權量化、成員確定、股權管理等關鍵環節建立“產權明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村集體產權制度。通過以上研究可以得出以下結論:
1.現代產權理論和包容性增長理論是農村集體產權制度改革減貧的最重要的基礎理論, 農村集體資產產權細分、產權安排、產權權能的實現是促進農村要素平等交換的前提和基礎, 是賦予農村集體經濟組織和農戶平等市場主體地位、平等參與市場交換、壯大農村集體經濟組織、提高農村經濟發展益貧性的重要制度性保障。由此可知, 權利和機會平等機制是實現農村集體產權制度改革減貧的基礎性機制, 是要素平等交換機制、治理機制和利益聯結機制實現的前提和保障。
2.農村集體產權制度改革減貧不僅要求處理好集體經濟組織與社會資本的關係, 創新集體經濟組織的實現形式, 還要求處理好農村集體經濟組織與企業、農民合作社、農戶和貧困戶之間的關係, 提高農民的組織化程度, 建立健全農戶、貧困戶與農民合作社和企業的利益聯結機制。這要求進一步明晰政府、村兩委與集體經濟組織的關係, 完善農村集體組織的治理機制, 為農村集體產權制度改革的減貧利益聯結機制提供保障和支持。
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