摘 要：农村集体产权制度改革是保障农民享有集体资产权益、促进农民增收的重要路径和制度创新。从中央政策规定和各试点实践看, 通过清产核资、折股量化、成员确定、股权管理等关键环节, 促进农村集体资产由农村集体经济组织成员“共同共有”转向“按份共有”, 实现“资源变资产”“资金变股金”“农民变股民”, 从而促进农民增收, 是农村集体产权制度改革的基本思路。并且, 农村集体产权制度改革深刻反映了“产权明晰—要素流动—包容性增长—贫困消除”的理论逻辑, 具有显著的减贫效应。因此, 充分挖掘、增强农村集体产权制度改革的减贫效应, 要建立健全农村集体产权制度改革减贫的要素平等交换机制、权利和机会平等机制、治理机制和利益联结机制。
一、引言
农村集体产权制度改革是推动农村体制机制创新、强化乡村振兴制度性供给的重要举措, 也是维护农民集体资产收益分配权、增加农民财产性收入和贫困户资产收益的重要制度创新, 是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要路径。2007年, 农业部出台了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》, 对农村集体经济组织产权制度改革的总体思路、目标要求、基本原则和程序等提出了明确意见和部署。这是我国首次出台农村集体产权制度改革的专项文件。此后, 历年的中央农村工作会议、中央“一号文件”、党的十八届五中全会、党的十九大报告以及脱贫攻坚相关文件等都明确提出了“农村集体产权制度改革促进农民增收”的政策规定, 并作出了完整的系统化部署。由此可以看出, 农村集体产权制度改革具有丰富的政策含义: (1) 农村集体产权制度改革的目标是健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度, 探索农村集体所有制的有效实现形式, 通过清产核资、折股量化和股权管理等实现“资源变资本”“资金变股东”“村民变股民”, 切实维护农民集体资产收益权。 (2) 充分发挥我国政治优势和制度优势, 将资产收益扶持制度与农村集体产权制度改革有机衔接, 实现财政支农资金使用的制度创新, 促进农民财产性收入增长, 不断提升农民获得感。
早在2015年, 农业部就开展了农村集体产权制度改革的国家试点, 到2017年, 试点县 (市) 已由2015年的29个扩展到129个;2018年又新增50个地市、3个省开展整市、整省试点。鉴此, 本文基于相关理论和试点实践, 探索性地厘清农村集体产权制度改革的思路与路径, 阐释农村集体产权制度改革减贫机制的理论逻辑, 揭示农村集体产权制度改革的减贫机制。
二、农村集体产权制度改革的基本思路
农村集体产权制度是农村基本经济制度的重要组成部分, 是农村集体经济组织 (或者成员) 对集体资产 (产权方式一般为共同享有) 在使用、经营、开发、保护等方面所作出的产权安排以及其他的相关制度准则。农村集体产权制度改革是一项系统性、综合性改革, 这一改革坚持家庭承包经营的基础性地位和统分结合的双层经营体制, 深化了农村基本经营制度。坚持农村集体所有制是推进农村集体产权制度改革的根本前提, 不管怎么改, 绝不能把集体所有制改没了、改垮了。按照中央政策, 农村集体产权制度改革的基本思路就是对农村的各类资源性资产、非经营性资产和经营性资产进行清产核资, 并在此基础上对集体经营性资产按照股份合作制的原则进行股权量化并确权到户, 实现集体资产由成员共同共有转变为成员按份共有, 实现“资源变资产”“资金变股金”“农民变股民” (1) 。
在全面深化改革的关键时期, 农村集体产权制度改革具有必然性。在宏观视角, 农村集体产权制度改革是农业农村经济各领域深化改革和可持续发展的必然需要, 是战略性调整农村生产关系并使之适应生产力发展的要求, 是平衡农村区域经济社会发展的制度保障。从实践层面上, 农村集体产权制度改革的必要性可归纳为三个方面:一是农村土地经营权流转的需求不断增加;二是农村集体资产所有权主体的“精英”替代在一定程度上对农民利益产生了损害;三是多数农村纠纷主要源于农村集体资产收益分配。
农村集体产权制度改革要理清集体与成员之间的产权和权能, 处理好集体经济发展和收入分配的关系。首先, 农村集体资产的共同共有模式不仅制约了集体经济的健康发展, 还带来了集体资产流失等问题。摸清农村集体资产的家底, 对农村集体资产全面清产核资, 是农村集体产权制度改革的前提和基础。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》 (2016年12月) 明确要求, 2019年底前全国基本完成清产核资工作。2018年6月, 农业农村部关于农村集体产权制度改革进展情况的发布会上对全国清产核资工作的进展情况进行了重点说明, 由此可见清产核资工作的基础性和重要性。其次, 按照股份合作制 (2) 的原则, 集体经营性资产的折股量化 (3) 决定农村集体产权制度改革的方向和性质。股份合作制的改革思路决定了农村集体产权组织形式的性质和农村集体产权的实现形式。农村集体经济组织不同于一般的企业或公司, 既不能在经营不善时申请破产保护, 又在不能进行市场化并购收购。最后, “成员确定、量化到人”可激发农村集体组织成员参与的积极性和动力, 提高农村集体产权制度改革推动力, 从而有助于实现农村集体资产由“共同共有”向“按份共有”的转变, 完成集体“资源向资产”“资金向股金”“农民向股民”的转换。
从农村集体产权的具体实现形式看, 产权与利益是集体经济有效实现形式的经济基础, 产权改革是内在动力 (4) , 农村集体产权可以通过确权确地、确权确利不分地、确权确股、确权确地与确权确股相结合等方式实现。从农村集体产权解决的重大问题来看, 农村集体产权制度改革体现农村土地集体所有权、农民成员权和用益物权的关系, 明确农地集体所有权、农户承包权和土地经营权与农村建设用地集体所有权与农户宅基地用益物权等的各层产权关系 (1) 。从试点地区推进农村集体产权制度改革的具体做法来看, 集体资产量化的范围、成员资格界定、股权设置、股权管理是农村集体产权制度改革的四个关键环节 (2) (3) (4) , 规范股权管理和完善治理结构是民主行使管理集体资产职能和集体资产增值的重要制度保障, 提升产权实施能力、改善产权实施环境是确保集体产权主体权益实现的重要举措 (5) 。
三、农村集体产权制度改革减贫机制的理论逻辑
农村集体产权制度改革的实质是对集体资产在集体和集体成员之间的产权关系进行界定, 明晰集体资产的产权结构和权能, 实现城乡要素自由流动, 构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系, 提高资源配置效率, 实现农村土地发展权和农民自由发展权, 降低城市资本下乡的制度体制约束, 促进农村经济的包容性增长, 从而达到消除贫困的目标。从农村集体产权制度改革的实践来看, 农村集体产权制度改革在一定程度上解决了农村集体产权实践主体和规则的模糊性 (6) 。组建农村股份合作制集体经济组织, 一方面厘清了农村集体经济组织与村党委、村民委员会“村两委”之间的权利与义务关系, 明确了农村集体经济组织的市场主体和地位问题;另一方面完善、优化了农村集体经济组织的治理结构, 实现了集体资产组织成员“按份共有”, 所有权与经营权的分离, 为发挥农村集体经济组织的市场效率和公平效率提供了基础和前提, 确保农户平等分配权, 实现组织成员持续公平增收, 达到消除绝对贫困、缓解相对贫困的目标 (见图1) 。
图1 农村集体产权制度改革减贫机制的理论
(一) 清晰界定农村集体与农户之间的资产产权关系是农村集体产权制度改革的前提和基础
现代产权理论认为, 产权就是选择权, 是产权主体不受限制地选择特殊资源的用途, 是“对其他人在资源使用方面作出的违背我的意愿的选择的一种保护” (1) 。如果没有清晰界定的产权, 那么产权保护、竞争性和有效率的交易就无从谈起。产权保护的重点是获取资源的合法转让权和健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用 (2) 。农村集体产权制度改革的前提就是从明晰农村集体资产的产权关系着手, 确认农村集体资产产权的市场转让权等权能, 有效发挥农村集体产权制度改革的资源优化配置等经济功能。明晰农村集体经济组织与农户对集体资产享有的产权及权能, 是组建农村股份合作性质集体经济组织的基础, 这要求既要充分发挥农村集体经济组织的经济功能, 又要确保农户共享发展成果。农村集体经营性资产的股份合作制改革, 既可以设集体股, 也可将全部资产量化到人, 形成农村集体经营性资产的“集体与农户按份共有”模式或“农户按份共有”模式, 农村集体经济组织代表集体享有对集体经营性资产的占有权、使用权、处分权、部分收益权, 农户享有监督权和收益权。集体经济组织内设股东代表大会、董事会和监事会, 形成了现代股份制企业的“三会四权”治理结构和管理机制, 为农户按份共享集体经济组织的盈余利润提供了制度保障。
(二) 农村集体产权制度改革促进城乡要素自由流动、劳动分工和产业融合
清晰的产权界定和保护制度, 有助于激发农村土地、资本、劳动等要素活力, 促进要素城乡自由流动。产权制度的安排取决于交换和行使产权的交换费用和维权费用的总和 (3) , 界定清晰且完整的产权只存在于理论中, 农村集体产权也不例外。但是农村集体产权独特的结构和安排在很大程度上提升了集体经济组织产权行为能力, 促进产业分工深化、交易空间扩大和市场容量增大。具体来说, 一方面, 农村集体产权制度改革提升农村集体经济组织的产权行为能力, 促进农村集体资产流动, 提高资产的市场价值;另一方面, 农村集体产权制度改革促进了集体经济组织的对外合作和内生发展, 为建立健全现代农业产业体系创造条件;促进产业/劳动分工, 延长产业链, 提升价值链, 完善利益链, 让农户更多分享二三产业的利润, 促进农民增收。即:产权改革→能力提升→要素流动→劳动分工/产业融合→市场扩大→农民增收。
(三) 农村集体产权制度改革促进农村经济增长, 提高经济增长益贫性
经济增长虽然无法解释减贫的全部效应, 也不会自发惠及穷人并提高益贫性, 但是由于经济增长的扩散效应和涓滴效应, 经济增长和收入水平提高对农村减贫的决定性作用已经得到学界和各国政府机构的高度认可。经济增长仍然是全球减贫最基础和最重要的决定因素 (4) 。农村集体产权制度改革的目标之一是壮大农村集体经济, 促进农村经济增长。农村经济增长不仅可以通过直接促进农村基础设施建设、提高农业生产率达到减贫目标, 还可以通过提供更多的就业机会、增加工资性收入达到减贫目标。同时, 农村经济增长促进地方财政收入增加, 促进政府对农村的财政公共支出, 提高公共产品的供给水平和供给质量, 增加直接针对农村贫困人口的转移支付, 提高农村经济增长的益贫性。
(四) 农村集体产权制度改革促进农村包容性增长, 提高农村减贫成效
从经济增长方式来看, 农村集体产权制度改革通过市场和制度两方面促进农村经济的包容性增长。农村集体产权制度改革促进了农村土地的适度规模化经营, 为培育新型农业经营主体和服务主体、发展农业社会化服务等提供了制度保障。农村集体产权制度改革促进农地向规模化经营主体流转, 促进现代生产要素和现代装备技术流向农村, 完成了舒尔茨改造传统农业的构想, 确保土地发展权, 进而提高土地产出率和土地的益贫性。尤其是, 农村集体经济组织直接成立的社会化服务组织可直接为无劳动能力的贫困人口提供代耕代收服务, 建立小农户与大市场的联结关系, 让小农户或贫困人口分享农业产业化发展的增值收益。另外, 农村集体产权制度改革使得农民带着资产进城成为可能, 解除了农民进城的后顾之忧, 促进农民生存自由发展权。农民可以从农村社会固有的社会束缚中解放出来, 实现职业和生活在城乡之间和乡村之间的自由选择, 提高农民的非农工资收入, 体现了农民机会平等的益贫性。
四、健全农村集体产权制度改革的减贫机制
结合现代产权理论、经济增长理论、包容性增长理论等构建的农村集体产权制度改革的理论模型与逻辑, 从改革思路和路径来看, 农村集体产权制度改革要把握清产核资、股权量化、成员界定、股权设置及管理、资产收益扶持制度等重要工作。从现代产权理论来分析, 清产核资、股权量化可以实现农村集体资产的资本化运作, 使得“资产变资本”“资金变股东”, 有利于激活农村生产要素, 促进城乡要素平等交换, 实现农村经济增长和农民增收。这一逻辑体现了经济增长对贫困人口的收入增长效应, 即“清产核资、股权量化—要素平等交换机制”。从包容性增长理论来分析, 成员界定不仅可以促进成员平等地分享农村集体资产收益的分配权, 还能让成员共享集体资产经营的技术、管理以及企业家精神等资源的平等获得权, 享有平等地接受培训、参与产业发展和就业机会的权利, 从而实现农民收入的增长效应和分配效应, 这即为“成员界定—机会平等和权利平等机制”。从新制度经济学和PPG增长 (有利于穷人的增长) 理论来看, 股权设置及管理与资产收益扶持制度不仅完善了乡村的治理结构, 还优化了精准扶贫的治理机制, 改善了财政资金的资产收益扶持制度, 实现了PPG增长, 映射了农村集体产权制度改革减贫机制的收入增长和收入分配效应, 这即为“股权设置及管理、资产收益扶持制度—治理机制”。从包容性增长的内涵来看, 农村集体产权制度改革需要创新集体与农户或者贫困户之间的利益联结方式, 发挥农村集体经济组织中介作用, 壮大集体经济组织, 提高农户或者贫困户的市场参与能力, 建立农村集体产权制度改革减贫的利益联结机制, 产生收入增长效应, 这即为“利益联结方式—利益联结机制”。
(一) 农村集体产权制度改革减贫的要素平等交换机制
产权明晰是要素平等交换的重要前提和基础。从中央政策看, 当前主要对经营性资产、资源性资产这两类农村集体资产进行产权改革, 中央要求对农村集体经营性资产进行折股量化, 对资源性资产进行确权颁证 (1) 。当前仅仅以中央文件的形式明确要求农村集体经营性资产的所有权实行“成员按份共有”, 而农村集体股权设置、集体经济组织的性质、股权管理模式等在全国试点地区表现了显著的差异 (2) , 即农村集体资产所有权、经营权、处置权、收益权在不同地区表现出较大的差异。根据中央提出的农村集体产权制度改革的目标和要求, 农村集体产权制度改革在做法上要实现清产核资、折股量化, 在形式上要实现农村集体资产的“共同共有”向“按份共有”的转变, 但在本质上要强调不改变农村集体资产归集体所有的性质。因此, 要明确农村集体经济组织对集体资产的产权权能, 赋予其平等市场主体地位和平等话语权, 实现农村资产要素交易机会的平等化。
建国以来, 我国实行的重工业优先发展战略出现了“工农业产品剪刀差”“同工不同酬”“同地不同权”的现象, 农村要素市场自由流动被限制, 要素价值被严重低估、“掠夺”, 要素市场被严重扭曲、发展滞后。激发农村集体资产所内含的要素功能, 实现收益权, 是农村集体产权制度改革的必然要求。因此, 推进农村集体产权制度改革, 要建立健全涉及政府、农村集体经济组织、农户这三个产权主体利益的集体建设用地收益分配制度, 建立农户承包地和宅基地退出机制, 确保农户农地、宅基地等要素自由平等交换, 提高农村要素不同产权的市场价值, 保证农户财产的收益权。
要素平等交换机制不仅需要清晰界定的产权, 更需要要素在更大的市场范围内实现平等交换。从产权的角度分析, 农村集体资产的所有权、处置权、收益权归集体经济组织, 而经营权可以流转。农村集体资产的经营者可以是农村集体经济组织“法人”, 也可以是职业经理人。农村集体经济组织通过市场化的方式实现所有权与经营权的分离, 在农村集体经济组织之间、农村集体经济组织与企业之间开展战略合作、联合发展, 创新农村集体资产的实现形式。建立农村要素平等交换机制需要完善农村要素功能、创新要素组合方式、提高要素整合能力、实现城乡要素“耦合支撑” (1) , 提高农村要素资产利用率和回报率, 切实壮大农村集体经济, 提高农村经济增长益贫性。
农村集体资产的要素功能与价值的实现, 除了与产权有关外, 还与要素市场化定价、交易的成本密切相关。因此, 农村集体产权制度改革减贫的平等交换机制还需要建立健全城乡统一的要素交易市场。
(二) 农村集体产权制度改革减贫的权利和机会平等机制
贫困不仅仅表现为绝对收入贫困, 还包括因能力、机会和权利缺失而导致的贫困脆弱性、相对剥夺和社会排斥。由此可见, 贫困治理的目标既要发挥经济增长的益贫作用, 又要消除制约贫困群体脱贫的权利和机会不平等约束。农村集体产权制度改革要建立健全权利和机会平等为主要内容的平等机制, 促进农村经济包容性增长。权利平等, 一方面表现为农村集体经济组织在市场的平等参与权、平等分配权与平等保护权, 另一方面体现为土地承包权、宅基地资格权、市场参与权、要素流转权、资产收益权等基本权利在集体经济组织间的平等分配与平等保护。农村集体产权制度改革在一定程度上理顺了农村集体经济组织与村两委之间的权利与义务关系, 赋予了农村集体经济组织独立的“法人”主体身份和地位, 由此, 农村集体经济组织获得了平等参与市场的权利。农村集体产权制度改革实现了“农民变股民”, 不仅从产权权能上实现了农户对农村集体资产的监督权和收益分配权, 而且农户也获得了平等参与市场的机会。在农村集体经济组织内部, 农户拥有集体资产收益的平等分配权、集体农地的平等承包权、宅基地的平等资格权, 以及平等的就业机会和平等的工资回报, 从而实现了农户身份和权利的双平等。国内外实证研究表明, 市场化参与不仅能显著提高集体经济组织的市场应对能力, 还可以扩大农户和贫困人口参与产业整合的机会, 提高参与水平和能力, 从而显著缓解农村贫困 (2) (3) 。
农村集体产权制度改革释放了农村各类资产要素活力, 实现了农村集体经济组织与社会资本的多形式的合作, 促进了城乡统一劳动力市场的形成。虽然农民工在城市的就业歧视仍然存在, 农民工进入城市公共部门、垄断行业等岗位的壁垒还比较强, 但农村集体产权制度改革使得农民的平等就业权得到了扩展, 有力地促进了实现劳动力城乡的平等转移。同时, 农村集体产权制度改革使得农户“带资产进城”成为可能, 这提高了农民工在城市生活的物质资本。因此, 农村集体产权制度改革要从增强农村集体经济组织、农户在市场经济中的平等参与权入手, 赋予农村集体经济组织、农户、农民平等的市场参与机会和平等的权利保护, 促进农村集体经济组织平等的发展权和农民生存自由发展权, 健全农村集体产权制度改革减贫的平等机制。
(三) 农村集体产权制度改革减贫的治理机制
《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》 (2015年11月) 明确提出, 探索财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入项目形成资产的收益扶贫制度, 可将具备条件的资产“折股量化给贫困村和贫困户, 尤其是丧失劳动能力的贫困户”。农村集体产权制度改革治理机制主要侧重于完善项目资产的治理结构和收益分配机制。项目资产收益扶持制度与农村集体产权制度相衔接, 明确项目资产的所有权、处置权和收益权, 完善政策资金投入形成资产的合法产权主体, 形成项目资产投入主体、监管主体、管理主体、运营主体之间分离, 从而完善项目资产的治理结构。建立健全项目资产的收益分配机制, 确保项目资产的经营收益及时惠及持有股份的贫困户。在贫困村和贫困户之间合理配置项目资产股份, 在保障贫困村的共同集体利益的基础上, 重点向贫困户倾斜。例如, 山东省淄博市将各级财政专项扶贫资金形成的资产按照3∶7比例在村集体和贫困户之间进行量化, 即30%由村集体所有, 统筹用于村内基础设施建设和公益事业发展;70%折股量化到贫困户, 形成“脱贫股”, 并对“脱贫股”实行动态管理, 确保精准扶贫、精准脱贫。
(四) 农村集体产权制度改革减贫的利益联结机制
利益联结机制既要体现企业、农村集体经济组织、合作社等对农民的增收作用, 又要发挥农村集体经济组织对农民和贫困人口的组织功能, 确保农民和贫困户分享农村经济发展成果, 实现农民持续增收, 贫困户稳定脱贫。一是充分发挥社会资本的力量, 创新农村集体“资本”与社会“资本”的联结模式, 探索农村集体经济的股份合作方式和集体经济组织股份流动机制, 建立健全现代农业产业体系、生产体系和经营体系。探索“固定收益+利益分红”的收益分配方式, 切实实现农村集体资产的保值增值。二是农村集体经济组织直接发挥“统”的功能, 通过直接领办农村土地股份合作社、农村人力资源合作社, 搭建“农村集体经济组织+合作社+农户+贫困户”和“农村集体经济组织+贫困户”的联结模式, 将农户的生产要素融入现代农业产业体系, 提高农民的组织化程度, 完善集体经济组织与农户和贫困户的利益联结机制。三是发挥农村集体经济组织的中介作用, 充分发挥集体经济组织在“企业 (社会资本) +农村集体经济组织+农户/贫困户”“企业+农村集体经济组织+农民专业合作社+农户/贫困户”等模式中的组织功能和协调功能, 提高对小农户和贫困户的社会化服务水平, 实现小生产与大市场的对接。
五、结论
农村集体产权制度改革就是通过清产核资、股权量化、成员确定、股权管理等关键环节建立“产权明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体产权制度。通过以上研究可以得出以下结论:
1.现代产权理论和包容性增长理论是农村集体产权制度改革减贫的最重要的基础理论, 农村集体资产产权细分、产权安排、产权权能的实现是促进农村要素平等交换的前提和基础, 是赋予农村集体经济组织和农户平等市场主体地位、平等参与市场交换、壮大农村集体经济组织、提高农村经济发展益贫性的重要制度性保障。由此可知, 权利和机会平等机制是实现农村集体产权制度改革减贫的基础性机制, 是要素平等交换机制、治理机制和利益联结机制实现的前提和保障。
2.农村集体产权制度改革减贫不仅要求处理好集体经济组织与社会资本的关系, 创新集体经济组织的实现形式, 还要求处理好农村集体经济组织与企业、农民合作社、农户和贫困户之间的关系, 提高农民的组织化程度, 建立健全农户、贫困户与农民合作社和企业的利益联结机制。这要求进一步明晰政府、村两委与集体经济组织的关系, 完善农村集体组织的治理机制, 为农村集体产权制度改革的减贫利益联结机制提供保障和支持。
閱讀更多 愛農者言 的文章
