12.20 思辨“十四五”電力規劃

全文4121字，閱讀大約需要

南方能源觀察

eomagazine@126.com

袁家海，張浩楠

即將到來的2020年既是“十三五”收官之年，也是“十四五”的規劃之年。“十三五”電力規劃制定的發展目標大都可實現，風電和光伏大幅超預期增長，但是抽水蓄能、氣電裝機不達預期，煤電靈活性改造進展緩慢。同時，電力工業發展的新問題不斷暴露與激化，“短時缺電力、全年富電量”，煤電行業大幅虧損，系統靈活性不足與新能源消納受限等等，都是電力行業結構性矛盾長期積累的體現。“十四五”是電力低碳發展的戰略“窗口期”，而電力供需形勢變化、能源革命目標、環保政策加碼、電力市場化改革、巴黎協定溫控目標等多重因素使得電力發展“內外交困”，與以往“按需定供”的簡單總量平衡規劃相比，“十四五”電力規劃須有新的內涵與定位，同時將更具有挑戰性。

1 立足長遠，明確“十四五”電力規劃的價值觀與方法論。

電力工業是國民經濟發展的支柱性產業，關乎國計民生。在目前穩增長和調結構並行的經濟轉軌期，為更好地服務於國家發展戰略，“十四五”電力發展應堅持“安全為基礎，綠色和經濟為約束”的價值觀，以“四個能源革命”為方法論，發揮好向“兩個一百年”目標奮進的“窗口期”作用，根據2030/2035中期目標、2050年長期電力低碳轉型目標倒推近期電力規劃目標，以保障滿足人民對更好生活要求的高質量、綠色低碳電力服務為導向，避免電力發展的高碳路徑鎖定。

2 目標明確，“十四五”電力規劃要區分預期性、約束性和引導性指標。

“十四五”電力規劃的目標體系可分為預期性、約束性和引導性指標。預期性指標是經科學研判、預期會達到的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為來實現。約束性指標，就是在預期性指標基礎上，強化了必須履行的職責，是必須實現、必須完成的指標。引導性指標，就是指在一定要求之下，可以根據標準定位和市場需求的具體情況靈活選用，並需要政策推動鼓勵和市場機制引導的指標。“十四五”期間，

3 多維約束，明確“十四五”電力規劃的邊界條件。

邊界條件可以理解為“要實現目標必須滿足的最低條件限制”，也就是基本原則。電力發展的邊界條件包括安全可靠、低碳減排、經濟適用等，這些邊界條件所對應的可量化指標分別為滿足最大負荷水平與系統備用率、電力碳排放強度、汙染物排放總量、發電成本、電力供應成本。

首先，規劃上不應以100%最大負荷為負荷平衡條件，95%更為經濟、科學。我國經濟基本完成工業化進程、三產居民用電負荷成為新增負荷主體、疊加極端氣象因素，用電負荷特性持續惡化，峰谷差拉大、尖峰負荷短而高，如果繼續單純依靠增加電源來滿足100%的負荷需求要付出極大的代價；而從滿足資源充裕度要求來看，需求響應無需前期高昂的建設成本，是更為經濟的選擇。與此同時，按照最大負荷計算的系統備用率也可相應下調。

其次，低碳減排是應對全球氣候變化必須採取的行動，而電力行業是重中之重。我國以煤電為主的電力結構碳排放強度很高，但未來提高發電效率、降低煤耗的技術減排潛力不大，發展非化石能源以及碳捕獲封存將是電力減排的主要方式。為實現2050年全球兩度溫控和2030年碳排放達峰目標，有必要設定電力行業的碳減排路線圖。

同時，發電資源的經濟性不應再停留在度電成本層面，而應從系統角度出發來衡量各類電源的價值，釐清電價的“權責關係”，用經濟激勵手段來引導各類電源有序發展。

再有，“十四五”電力規劃必須具備峰值意識，提出明確的涵蓋電力行業尤其是與煤電相關的峰值目標，例如電煤消費峰值總量/時間、煤電發電量（裝機）峰值總量/時間、電力碳排放峰值總量/時間（須在2030年之前）。以峰值目標為重要節點，加快電力低碳轉型進程。

最後，須明確“十四五”電力規劃邊界條件的邏輯關係，以安全可靠為首要目標，權衡低碳減排和經濟適用原則，不能片面追求低電價而放緩新能源發展（如大部分發展中

4 綜合優化，“十四五”電力規劃應著力解決複雜的系統問題。。

“十四五”電力發展形勢較以往規劃期有很大不同。以往規劃期是按照“以需定供”的模式來設定發展目標，以應對全國電力電量供應不足的主要矛盾，主體思路是加快部署電源裝機和完善輸電網絡，這符合當時發展階段的特徵要求。但新時期的電力矛盾不再是單一的供需失衡，而是整個電力系統的結構性矛盾，集中表現為產能總體過剩與區域尖峰負荷供應不足並存、靈活性資源不足掣肘新能源發展、煤電行業虧損與中長期擱淺風險加劇，等等。單純依靠增加電源裝機已無法解決新時期的問題，反而會加重結構性矛盾。“十四五”電力發展面臨的系統性問題是低碳轉型目標下如何進一步優化電力結構來安全可靠地滿足新型用電需求及市場利益分配問題。具體來講，如何滿足高比例新能源消納和負荷特性惡化對系統靈活性的需求，如何調節煤電和新能源的博弈關係，如何疏導電力成本與電價機制的矛盾，如何推動煤電功能定位調整等等，這些問題應從更宏觀的視角來考量。“十四五”電力規劃不能一味“貪多求大”，要以擬解決的關鍵系統問題為切入點，從系統優化角度實現供需互動，側重市場引導，推動發展與防範風險並舉。

5 主體內容，“十四五”電力規劃明確各類電力資源的系統定位。

“十四五”電力規劃應減少規劃層次，多規合一，淡化總量平衡，突出重大問題和政策引導。

首要問題是各類電源的發展定位。目前較為共識的觀點認為，煤電要從電量型電源向電力電量型電源轉變，一定時期內保持主體能源地位；為加速低碳轉型，新能源要從補充替代電源發展成為主體能源之一，水電和核電要持續穩步開發；重視儲能和需求響應，強化供需耦合，改變電力系統形態；跨區輸電是實現東西部能源互補的關鍵。其次是電源佈局問題，煤電逐漸向中西部遷移，水電未來的開發重心放在西南地區，核電在沿海地區和適宜的內陸選址佈局，新能源在三北富集區集中開發和在中東部地區分佈式開發並舉開發。非常重要的是，“十四五”規劃不應再是各電源品種簡單疊加的“拼盤式”規劃，而是各類電源定位明確、功能互補；不應再是單純的電源規劃，而是立足綜合資源規劃，源網荷儲用有機銜接的規劃；也不應再是電力行業利益主張的規劃，而是電力行業發展（集中式電源開發+大電網）與區域和地方經濟社會發展深度融合的規劃，為

面向更為長遠的發展目標，“十四五”電力規劃有必要出臺政策引導電力技術產業進步。其一、高度重視節能優先戰略，強化能耗管理，推進“兩個替代”政策和分佈式能源發展，減少散燒煤，提高電氣化水平和能源自主性。其二、新能源還將大規模增長，需要繼續出臺補貼之外的支持性政策保障可再生能源系統平價前的“最後一公里”。其三、靈活性資源配置，依靠輔助服務價格機制加快煤電定位轉型、CCGT建設和儲能部署，消弭電源側新能源波動和需求側負荷波動的“兩極”疊加對電力系統安全的影響。其四、核能開發按照“安全、創新、開放、市場導向”的原則，發揮規模建設的效益優勢，縮減整體建設成本，構建可把控的核能燃料產業鏈，做好核燃料循環工作。其五、完善跨區輸電和區域輸配電網建設，疏通區域電力資源流通的載能通道，實現不同資源條件和負荷特性的地域間跨時區淨負荷時序互補。最後、鼓勵電力新業態發展，例如綜合能源服務、能源互聯網、泛在物聯網等，著力打造多能互補、能源與數字化深度融合，加速電力低碳轉型進程。

6 機制建設，“十四五”電力規劃的實施要依靠“市場激勵+行政監管”。

單純依靠行政手段推動電力工業快速發展的時期已經過去，現階段及以後應藉助市場規則來推動電力高效發展，深化電力市場化改革。從我國火電靈活性改造工作進程緩慢可以看出，儘管“十三五”電力規劃明確制定了氣電、抽水蓄能、煤電靈活性改造的目標以提升系統靈活性，但市場機制發軔不足使得這些目標均無法實現。國外電力市場建設的成功經驗表明，採用“經濟激勵+行政監管”的市場化模式對電力資源的配置效率更高，更為符合電力工業發展到一定水平後的新階段要求。電力發展新形勢下，我國也應側重依靠市場手段引導電力發展，將電力市場體制機制建設納入到“十四五”電力規劃中，在政策目標的頂層設計框架下，培育現貨市場、輔助服務市場和容量市場，將電量和電力的價值加以區分，通過合理的市場價格變化來釋放投資信號，引導電源裝機、靈活性改造、儲能建設、需求響應等，做到電力市場競爭和電力基礎設施建設“軟硬兼施”。因此，“十四五”電力規劃既要明確一組關鍵指標來“總攬”未來五年電力行業的發展目標，還要“刻畫”出政策路線圖來“勾勒”體制機制改革方向、明確改革成效，始終以“問題導向”和“目標導向”為準繩，用順暢的體制機制為動力驅動電力行業低碳轉型。

市場並不是“萬能鑰匙”，在市場建設初期可能會出現運行效果和設計初衷有較大偏差的情況，這是新機制探索過程中必須考慮的問題。“十四五”電力規劃應建立“需求場景+資源配置+市場機制+政策保障”模式，構建靈活柔性的規劃目標執行方式，約束性指標應有可執行的落地機制，預先設定調控程序，預留目標調整空間；而預期性、引導性指標則主要通過機制建設，發揮市場的決定性作用，建立合適的激勵機制由市場力量來決定如何發展。

“十四五”電力規劃要從當前電力系統的基本面出發，明確電力規劃的主體思想和理念——“安全為首要命題，清潔和經濟為雙重約束”，以關鍵問題為切入點，側重市場引導手段，充分發揮好面向長遠轉型目標的戰略“窗口期”的過渡作用。

閱讀更多 南方能源觀察 的文章

關鍵字: 美好，一直在身邊 原汁原味的德系SUV 新能源