中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行再181号
【裁判要旨】
一般来说，土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成,实施上述行政行为的行政机关也不同。原告对征地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉行政行为具体指向的是哪一个，笼统以征地行为为对象起诉，属于被诉行政行为不明确、没有具体诉讼请求的情形。
【基本案情】
2005年6月22日，国土资源部作出国土资函〔2005〕393号《关于安阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称393号征地批复）。2006年7月31日，安阳市政府根据393号征地批复作出〔2006〕第30号《征收土地方案公告》。2017年9月22日，北关区政府根据393号征地批复作出〔2017〕第07号《关于征收土地补偿安置方案的公告》。
2017年9月18日，安阳市北关区国土资源局与街道办事处签订《征地补偿协议》。约定：“一、征地面积：征收北关区彰东街道办事处集体土地（地块编号为ＤＢ4-2-6-3）45.288亩。二、征地补偿相关费用：……共计724.608万元。三、协议签订后，将以上款项拨付到街道办事处，由北关区彰东街道办事处依照土地法有关规定，及时拨付到村兑付农户…”
724.608万元征地补偿款已拨付至村委会账户。吕某生主张的涉案2.691亩承包地位于393号征地批复、〔2006〕第30号《征收土地方案公告》、〔2017〕第07号《征收土地补偿安置方案》征收和安置补偿土地范围内，吕某生未领取补偿款。
吕某生诉求：请求确认安阳市政府、北关区政府对吕某生享有承包权的位于安阳市北关区彰东街道村土地的征收行为违法。
河南省濮阳市中院认为：
征收土地行为由一系列的行政行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行政行为。吕某生起诉要求确认征地行为违法，其对国土资源部393号征地批复、安阳市北关区人民政府〔2017〕第07号《征收土地补偿安置方案的公告》、征地告知书、征地补偿协议等包含一系列可以拆分的土地征收行为提出异议，吕某生诉讼请求中未明确确认征地行为中具体哪个行为违法。因一个行政诉讼案件中只能对一个行政行为提起诉讼，吕某生诉讼请求不明确、不具体，对吕某生的起诉应予以驳回。综上，吕某生的起诉不符合起诉条件，已经立案的，应裁定驳回起诉。裁定驳回吕某生对安阳市人民政府、安阳市北关区人民政府的起诉。吕某生不服，提起上诉。
二审河南省高院认为：
土地征收行为包括批准征地行为和征地实施行为。征地实施行为是一系列行为的组合，包括登记、公告和补偿等行为。虽然吕某生主张本案国土资源部的批准文件已失效，但本案征收行为仍然包括上述诸多行为，吕某生起诉要求确认征收行为违法，诉讼请求不明确不具体。《行政诉讼法》第五十一条第三款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”根据该规定之立法本意，人民法院在审理行政案件时发现原告的诉讼请求不明确等问题也应当予以释明，如果当事人拒绝变更诉讼请求方可驳回其起诉。
本案中一审法院对吕某生所提出的不明确的诉讼请求应当释明而未予释明，又以当事人诉讼请求不具体为由裁定驳回起诉，造成案件空转，给当事人造成诉累，浪费司法资源，确有不妥。但鉴于《国行政诉讼法》第四十九条规定原告起诉应当有具体的诉讼请求和事实依据，在目前吕某生的诉讼请求并不明确的情况下，本案无法进行审理，吕某生可待明确诉讼请求后另行起诉。遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。吕某生向最高院提起再审申请。
最高院认为：本案的争议焦点，吕某生的起诉是否符合法定条件
一般来说，土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成,实施上述行政行为的行政机关也不同。原告对征地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉行政行为具体指向的是哪一个，笼统以征地行为为对象起诉，属于被诉行政行为不明确、没有具体诉讼请求的情形。
本案中，吕某生诉请确认安阳市政府、北关区政府征收其承包地行为违法，该诉求涉及安阳市政府发布征收土地方案公告行为、北关区政府发布征收土地补偿安置方案公告行为。从北关区国土资源局与北关区彰东街道办事处签订的《征地补偿协议》内容来看，涉案土地征收补偿安置工作则是由北关区国土资源局与北关区彰东街道办事处共同实施。吕某生关于被征收人既可以分别起诉某一个行政行为违法，也可以起诉整个征收行为违法的再审理由，缺乏法律依据，亦不符合一案一诉的原则。
维持河南省高级人民法院（2018）豫行终2957号行政裁定。
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