中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2019）最高法行再181號
【裁判要旨】
一般來說，土地徵收行為是由作出徵地批覆、發佈徵地公告、徵收補償安置、責令交出土地、強制清除地上附著物等一系列相對獨立的行政行為組成,實施上述行政行為的行政機關也不同。原告對徵地行為提起行政訴訟，首先應當明確其所訴行政行為具體指向的是哪一個，籠統以徵地行為為對象起訴，屬於被訴行政行為不明確、沒有具體訴訟請求的情形。
【基本案情】
2005年6月22日，國土資源部作出國土資函〔2005〕393號《關於安陽市城市建設農用地轉用和土地徵收的批覆》（以下簡稱393號徵地批覆）。2006年7月31日，安陽市政府根據393號徵地批覆作出〔2006〕第30號《徵收土地方案公告》。2017年9月22日，北關區政府根據393號徵地批覆作出〔2017〕第07號《關於徵收土地補償安置方案的公告》。
2017年9月18日，安陽市北關區國土資源局與街道辦事處簽訂《徵地補償協議》。約定：“一、徵地面積：徵收北關區彰東街道辦事處集體土地（地塊編號為ＤＢ4-2-6-3）45.288畝。二、徵地補償相關費用：……共計724.608萬元。三、協議簽訂後，將以上款項撥付到街道辦事處，由北關區彰東街道辦事處依照土地法有關規定，及時撥付到村兌付農戶…”
724.608萬元徵地補償款已撥付至村委會賬戶。呂某生主張的涉案2.691畝承包地位於393號徵地批覆、〔2006〕第30號《徵收土地方案公告》、〔2017〕第07號《徵收土地補償安置方案》徵收和安置補償土地範圍內，呂某生未領取補償款。
呂某生訴求：請求確認安陽市政府、北關區政府對呂某生享有承包權的位於安陽市北關區彰東街道村土地的徵收行為違法。
河南省濮陽市中院認為：
徵收土地行為由一系列的行政行為構成，包括徵地批覆、發佈徵地公告、進行徵地補償登記、簽訂補償協議或者作出補償決定、責令交出土地等行政行為。呂某生起訴要求確認徵地行為違法，其對國土資源部393號徵地批覆、安陽市北關區人民政府〔2017〕第07號《徵收土地補償安置方案的公告》、徵地告知書、徵地補償協議等包含一系列可以拆分的土地徵收行為提出異議，呂某生訴訟請求中未明確確認徵地行為中具體哪個行為違法。因一個行政訴訟案件中只能對一個行政行為提起訴訟，呂某生訴訟請求不明確、不具體，對呂某生的起訴應予以駁回。綜上，呂某生的起訴不符合起訴條件，已經立案的，應裁定駁回起訴。裁定駁回呂某生對安陽市人民政府、安陽市北關區人民政府的起訴。呂某生不服，提起上訴。
二審河南省高院認為：
土地徵收行為包括批准徵地行為和徵地實施行為。徵地實施行為是一系列行為的組合，包括登記、公告和補償等行為。雖然呂某生主張本案國土資源部的批准文件已失效，但本案徵收行為仍然包括上述諸多行為，呂某生起訴要求確認徵收行為違法，訴訟請求不明確不具體。《行政訴訟法》第五十一條第三款規定：“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，並一次性告知當事人需要補正的內容，不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”根據該規定之立法本意，人民法院在審理行政案件時發現原告的訴訟請求不明確等問題也應當予以釋明，如果當事人拒絕變更訴訟請求方可駁回其起訴。
本案中一審法院對呂某生所提出的不明確的訴訟請求應當釋明而未予釋明，又以當事人訴訟請求不具體為由裁定駁回起訴，造成案件空轉，給當事人造成訴累，浪費司法資源，確有不妥。但鑑於《國行政訴訟法》第四十九條規定原告起訴應當有具體的訴訟請求和事實依據，在目前呂某生的訴訟請求並不明確的情況下，本案無法進行審理，呂某生可待明確訴訟請求後另行起訴。遂裁定駁回上訴，維持一審裁定。呂某生向最高院提起再審申請。
最高院認為：本案的爭議焦點，呂某生的起訴是否符合法定條件
一般來說，土地徵收行為是由作出徵地批覆、發佈徵地公告、徵收補償安置、責令交出土地、強制清除地上附著物等一系列相對獨立的行政行為組成,實施上述行政行為的行政機關也不同。原告對徵地行為提起行政訴訟，首先應當明確其所訴行政行為具體指向的是哪一個，籠統以徵地行為為對象起訴，屬於被訴行政行為不明確、沒有具體訴訟請求的情形。
本案中，呂某生訴請確認安陽市政府、北關區政府徵收其承包地行為違法，該訴求涉及安陽市政府發佈徵收土地方案公告行為、北關區政府發佈徵收土地補償安置方案公告行為。從北關區國土資源局與北關區彰東街道辦事處簽訂的《徵地補償協議》內容來看，涉案土地徵收補償安置工作則是由北關區國土資源局與北關區彰東街道辦事處共同實施。呂某生關於被徵收人既可以分別起訴某一個行政行為違法，也可以起訴整個徵收行為違法的再審理由，缺乏法律依據，亦不符合一案一訴的原則。
維持河南省高級人民法院（2018）豫行終2957號行政裁定。
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