新聞背景
2020年2月3日，洶湧起伏的新型冠狀病毒肺炎疫情下傳來了一個令人稍感振奮的消息，美國吉利德（GILEAD）公司研發的抗病毒藥Remdesivir（瑞德西韋）治療新型冠狀病毒（2019-nCoV）的臨床試驗將在北京中日友好醫院啟動[1]；此前一日（2月2日），中日友好醫院也在其官網上發佈快訊稱，“中日友好醫院在武漢疫區牽頭開展瑞德西韋（Remdesivir）治療2019-nCoV新型冠狀病毒臨床研究，為抗擊疫情帶來曙光”[2]，這也佐證了吉利德公司之前在其一份聲明中所說的“吉利德正在配合中國的衛生部門開展一項隨機、對照試驗，以確定使用Remdesivir（瑞德西韋）治療2019-nCoV感染者是否安全和有效”[3]。
在更稍早一日（2月1日）的另一條新聞中，國家衛健委新型冠狀病毒感染肺炎醫療救治專家組感染病學組的一位專家表示，就吉利德公司的抗病毒藥remdesivir（瑞德西韋），專家組已彙報上級部門，同時與吉利德公司直接聯繫。一旦獲准，相關部門也將開通綠色通道引入藥物，受益我國病人[4]。
上述幾條新聞給了正在全力與新型冠狀病毒肺炎疫情搏鬥中的人們一線新的希望。新聞所稱的“綠色通道”實際上指的是經修訂後自2019年12月1日起施行剛剛兩個月的《中華人民共和國藥品管理法》（下稱“新《藥品管理法》”或“新法”）下加快某些藥品上市許可的相關機制，在目前的疫情下，這一制度尤顯及時和重要，本文試做一簡要介紹。
《藥品管理法》中的“綠色通道”條款
《藥品管理法》2019年進行修訂的主旨之一是要提高公眾用藥的可及性，能讓公眾有好藥可用、用得起好藥並且儘快用得上好藥，國家藥監部門的一位官員幾年前曾經在一次會議中提到“近10年，29個典型新藥，中國比美國平均晚上市7年”[5]，為此2019年修法中的一個主要方向就是支持藥物創新、鼓勵新藥研發、解決新藥審批時間過長的問題。
實際上，無論是國務院2015年《關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發（2015）44號）還是中辦、國辦2017年《關於深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號），都一直在將加快防治艾滋病、惡性腫瘤、重大傳染病、罕見病等疾病的創新藥、兒童用藥以及臨床急需等藥品的審評審批作為對藥品管理改革的重點要求[6]。
新《藥品管理法》明確支持以臨床價值為導向、對人的疾病具有明確或者特殊療效的藥物創新，鼓勵具有新的治療機理、治療嚴重危及生命的疾病或者罕見病、對人體具有多靶向系統性調節干預功能等的新藥研製。
具體措施方面，新法中優化藥物臨床試驗管理方面的一大亮點[7]是正式引入了已試行一年多的對於藥品臨床試驗申請的“默示許可制度”[8]；藥品審評審批機制方面，除了加強藥品監管機構的能力建設、建立健全溝通交流、專家諮詢、關聯審評審批等機制外，還首次正式從法律上明確了“優先審評審批”的機制（即坊間所稱的“綠色通道”），如新《藥品管理法》第十六條第三款規定，國家採取有效措施，鼓勵兒童用藥品的研製和創新，支持開發符合兒童生理特徵的兒童用藥品新品種、劑型和規格，對兒童用藥品予以優先審評審批；第九十六條規定，國家鼓勵短缺藥品的研製和生產，對臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病和罕見病等疾病的新藥予以優先審評審批。
此外，除了上述第十六條和第九十六條中有關“予以優先審評審批”的明確表述，新法中的“附條件批准制度”實質上也屬於藥品上市許可“綠色通道”的重要組成部分。首次明確出現在法律中的“附條件批准制度”（新法第二十六條）規定，對治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病以及公共衛生方面急需的藥品，藥物臨床試驗已有數據顯示療效並能預測其臨床價值的，可以附條件批准，並在藥品註冊證書中載明相關事項。這一制度實際上是給予了某些急需藥品一條加速上市的途徑，但同時也要求藥品上市許可持有人（MAH）在藥品附條件獲批上市後承擔相應的義務[9]。
《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）中的“綠色通道”條款
作為新《藥品管理法》（實際也包括作為其“特別法”的《疫苗管理法》）的重要配套法規之一，《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）[10]除進一步優化審評審批工作流程，將原來的審評、核查和檢驗由“串聯”改成“並聯”以大幅縮短審評審批總時限外，還增設專章“藥品加快上市註冊”（第四章），結合我國實際並參考相關國際經驗[11]，豐富和細化了新《藥品管理法》中有關藥品上市註冊的“綠色通道”制度。
該章分四節分別設立了“突破性治療藥物程序”、“附條件批准程序”、“優先審評審批程序”以及“特別審批程序”四條“快速通道”，並明確了每條快速通道的適用範圍、申請程序、支持政策和終止程序以及某些通道之間的相互銜接等問題。相較之前的《藥品註冊管理辦法》（2007修訂）第四章第四十五條中的“特殊審批”條款[12]，這一章內容明顯更為完善和系統化。
具體來說，可申請納入第一條快速通道-“突破性治療藥物程序”的藥物是那些在其臨床試驗期間，用於防治嚴重危及生命的疾病或者嚴重影響生存質量且尚無有效防治手段或者與現有治療手段相比有充分證據表明具有明顯臨床優勢的創新藥或改良型新藥，納入該程序後不但註冊申請人可以獲得與藥品審評中心審評人員進行溝通交流、提交階段性研究資料並得到國家局藥品審評中心就下步研究方案提出的意見或建議等支持政策，符合條件的，還可以申請附條件批准和優先審評審批程序（即第二條和第三條快速通道）。
第二條快速通道“附條件批准程序”中列出了三種可申請進入該程序的藥品：
治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病的藥品，藥物臨床試驗已有數據證實療效並能預測其臨床價值的；
公共衛生方面急需的藥品，藥物臨床試驗已有數據顯示療效並能預測其臨床價值的；
應對重大突發公共衛生事件急需的疫苗或者國務院衛生健康主管部門認定急需的其他疫苗，經評估獲益大於風險的（這一項實際上源自《疫苗管理法》第二十條）。
如果申請納入附條件批准程序，申請人應當就附條件批准上市的條件和上市後繼續完成的研究工作等與國家局藥品審評中心溝通交流；最終得以附條件獲准上市的藥品，藥品註冊證書中將載明附條件上市註冊批准證書的有效期、上市後需要繼續完成的研究工作及完成時限等相關事項。
第三條快速通道是這一章中的重點，這裡的“優先審評審批程序”對新《藥品管理法》的相關原則性規定進行了一定的拓展，除了新法第九十六條的“臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病和罕見病等疾病的新藥”（創新藥和改良型新藥）以及第十六條第三款的“符合兒童生理特徵的兒童用藥品新品種、劑型和規格”之外，第三條快速通道的優先範圍還與《疫苗管理法》和上述第一、二條快速通道相銜接，包括了疾病預防、控制急需的疫苗和創新疫苗（《疫苗管理法》第十九條）、納入“突破性治療藥物程序”的藥品、符合“附條件批准”的藥品以及國家藥監局規定的其他實行優先審評審批的情形等四種藥品；另外，這一節在開頭部分還強調了進入優先範圍的是“具有明顯臨床價值”的藥品，這也呼應了新《藥品管理法》支持以臨床價值為導向進行新藥研發的基本原則。
另外，《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）中的這一節還作了程序要求，申請優先審評審批的，藥品上市許可申請人應在提出申請前與藥品審評中心溝通交流，經確認後在提出藥品上市許可申請的同時向藥品審評中心提出優先審評審批的申請。納入優先審評審批程序的藥品將可以享受到130個工作日的上市註冊審評時限（臨床急需的境外已上市境內未上市的罕見病藥品，審評時限進一步縮短為70個工作日，而《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）中規定的正常審評程序下的審評時限為200個工作日[13]）、優先安排核查、檢驗和核準通用名稱、經溝通交流可以補充提交技術資料等項政策支持。
最後，第四條“快速通道”- “特別審批程序”，是指在發生突發公共衛生事件的威脅時以及突發公共衛生事件發生後，國家藥監局可以依法決定對突發公共衛生事件應急所需防治藥品實行特別審批，對實施特別審批的藥品註冊申請，國家藥監局將加快並同步開展藥品註冊受理、審評、核查、檢驗工作。特別審批的情形、程序、時限、要求等按照《藥品特別審批程序》[14]的規定執行。
納入特別審批程序的藥品，可根據疾病防控的特定需要限定其在一定期限和範圍內使用。此處值得一提的是，與借鑑了國外類似做法的前三條“快速通道”有所不同的是，“特別審批程序”是我國特有的為應對突發公共衛生事件建立的加快註冊程序[15]。
以上即是《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）中“藥品加快上市註冊”的四條“快速通道”。此處可能需要順便一提的是，曾在中辦、國辦《關於深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號）中提及的“專利強制許可藥品優先審評審批制度”[16]在新《藥品管理法》和《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）中均未出現。
“綠色通道”制度小結
綜上所述，新《藥品管理法》中第十六條、第二十六條和第九十六條等條款的原則性規定輔之以《藥品註冊管理辦法》中有關“藥品加快上市註冊”的各項具體管理規定及其相應的配套文件，將共同構成我國藥品上市註冊的“綠色通道”制度，雖然截至本文寫就之時，數易其稿的新《藥品註冊管理辦法》還未出臺，但新《藥品管理法》中有關藥品上市“綠色通道”制度的基本原則仍可稱是“生逢其時”，正可以有力支持抗擊新型冠狀病毒肺炎的藥物儘快面市。實際上，簡單查閱國家藥監局的官網即可以看到，自2018年4月至2019年12月，已有九價人乳頭狀瘤病毒疫苗、輕度至中度阿爾茨海默病藥物甘露特鈉膠囊、卵巢癌治療藥物甲苯磺酸尼拉帕利膠囊三個藥品被附條件批准上市[17]；而上文中提到的《藥品特別審批程序》已施行多年，應可以隨時用於應對目前的新型冠狀病毒肺炎這一突發公共衛生事件。
其他
如果再多說一點的話，除了上述有關藥品上市許可“綠色通道”制度的明確規定外，首次引入《藥品管理法》中的“拓展性臨床試驗”[18]（也被稱為“同情給藥”）應該也能為目前疫情下的某些患者提供一線生機。新《藥品管理法》下的“拓展性臨床試驗”具體是指對正在開展臨床試驗的用於治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病的藥物，經醫學觀察可能獲益，並且符合倫理原則的，經審查、知情同意後可以在開展臨床試驗的機構內用於其他病情相同的患者（第二十三條 ），因此，“拓展性臨床試驗”有時也被稱為患者的“最後一根救命稻草”。需要注意的是，“拓展性臨床試驗”雖沒有監管審批的要求，但倫理審查、知情同意仍為必要，並且只限於在開展臨床試驗的機構內使用於其他相同病情患者。有消息稱，美國使用Redemsivir治癒的一例新型冠狀病毒肺炎患者，即是得益於美國的同情用藥制度[19]。
最後，“臨床急需藥品少量進口”可能也會為類似目前疫情的情形提供一個額外的選項。新《藥品管理法》規定，經國務院藥品監督管理部門或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批准，醫療機構因臨床急需可以進口少量藥品，但進口的藥品應當在指定醫療機構內用於特定醫療目的（新法第六十五條），相較以前的規定，新法降低了“臨床急需藥品少量進口”的審批級別，即經國務院授權的省級人民政府（如2018年已獲得授權的海南省人民政府[20]）也可以批准少量進口臨床急需的藥品。不過如果疫情等突發公共衛生事件範圍較大，這種少量臨時進口的方式恐仍是杯水車薪，不具普遍意義，只能起到輔助性作用。
至於新法中提及的以個人合理自用方式入境少量藥品（新法第六十五條第二款），由於同樣不具普遍意義，在此也不再贅述[21]。
結語
新《藥品管理法》下的藥品上市“綠色通道”制度對於加速相關藥品的上市，提高藥品的公眾可及性，特別是應對類似目前新型冠狀病毒肺炎之類的突發公共衛生事件，無疑具有非常積極的作用。
眾志成城、勇戰疫情，沒有一個寒冬不可逾越，沒有一個春天不會到來，天佑中華！
【注】
[1]http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2020/2/435343.shtm 新冠肺炎將有“特效藥”？今起臨床試驗，入組病人270名（發佈時間：2020/2/3）
[2]https：//www.zryhyy.com.cn/Html/News/Articles/313660.htmliimxxste8204677.shtml醫院新聞 快訊（發佈時間：2020-02-02）
[3]https：//www.gileadchina.com/news/press-releases/2020/2/announcement-for-remdesivir 吉利德科學關於應對2019新型冠狀病毒（2019- nCoV）的聲明
[4]https：//finance.sina.cn/stock/relnews/us/2020-02-01/detail-iimxyqvy9556545.d.html 衛健委專家組已聯繫美國吉利德公司，並申請remdesivir綠色通道（2020.02.01）
[5]http://www.sohu.com/a/203181184_377310 劉沛：修訂《藥品管理法》建立全新藥品監管制度 2017-11-08
[6]國務院2015年《關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發（2015）44號）“二、（八）加快創新藥審評審批。對創新藥實行特殊審評審批制度。加快審評審批防治艾滋病、惡性腫瘤、重大傳染病、罕見病等疾病的創新藥，列入國家科技重大專項和國家重點研發計劃的藥品，轉移到境內生產的創新藥和兒童用藥，以及使用先進製劑技術、創新治療手段、具有明顯治療優勢的創新藥。加快臨床急需新藥的審評審批，申請註冊新藥的企業需承諾其產品在我國上市銷售的價格不高於原產國或我國周邊可比市場價格”；中辦、國辦2017年《關於深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號）“二、加快上市審評審批（九）加快臨床急需藥品醫療器械審評審批。對治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段疾病以及公共衛生方面等急需的藥品醫療器械，臨床試驗早期、中期指標顯示療效並可預測其臨床價值的，可附帶條件批准上市，企業應制定風險管控計劃，按要求開展研究。鼓勵新藥和創新醫療器械研發，對國家科技重大專項和國家重點研發計劃支持以及由國家臨床醫學研究中心開展臨床試驗並經中心管理部門認可的新藥和創新醫療器械，給予優先審評審批。（十）支持罕見病治療藥品醫療器械研發。……罕見病治療藥品醫療器械註冊申請人可提出減免臨床試驗的申請。對境外已批准上市的罕見病治療藥品醫療器械，可附帶條件批准上市，企業應制定風險管控計劃，按要求開展研究”；原國家食藥監總局2017年《關於調整進口藥品註冊管理有關事項的決定》（國家食品藥品監督管理總局令第35號）、國家藥監局、國家衛健委2018年《關於優化藥品註冊審評審批有關事宜的公告》（國家藥品監督管理局、國家衛生健康委員會公告2018年第23號）等文件中又就進一步優化臨床試驗管理、落實相關藥品優先審評審批機制、簡化藥品上市註冊申請等工作進行了明確。
[7]新《藥品管理法》第十九條第一款規定，國務院藥品監督管理部門應當自受理臨床試驗申請之日起六十個工作日內決定是否同意並通知臨床試驗申辦者，逾期未通知的，視為同意。除此之外新法中此處比較大的修改還有：開展生物等效性試驗（BE）由審批制改為備案制（新法第十九條第一款），藥物臨床試驗機構由認定管理改為備案管理（新法第十九條第二款）等。
[8]2018年7月國家藥品監督管理局發佈的《國家藥品監督管理局關於調整藥物臨床試驗審評審批程序的公告》中已提出“臨床試驗默示許可制度”
[9]新《藥品管理法》第七十八條： 對附條件批准的藥品，藥品上市許可持有人應當採取相應風險管理措施，並在規定期限內按照要求完成相關研究；逾期未按照要求完成研究或者不能證明其獲益大於風險的，國務院藥品監督管理部門應當依法處理，直至註銷藥品註冊證書。
[10]http://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/201912/t20191210_309138.html 國家市場監督管理總局關於《藥品註冊管理辦法（徵求意見稿）》公開徵求意見的公告（發佈時間：2019-12-10）
[11]《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）第四章“藥品加快上市註冊”中的四個加快註冊通道：“突破性治療藥物程序”（對應國外快速通道Fast Track和突破性療法Breakthrough Therapy）、附條件批准程序（對應國外加速批准Accelerated Approval）、優先審評審批程序（對應國外優先審評Priority Review）（見《藥品註冊管理辦法（徵求意見稿）》起草說明，2019-10-15，http://www.moj.gov.cn/government_public/content/2019-10/15/657_3234024.html）
[12]原國家食藥監局2007年還在此基礎上起草了《藥品註冊特殊審批程序實施辦法（暫行）》（徵求意見稿）（http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2101/228752.html關於對《藥品註冊特殊審批程序實施辦法（暫行）》（徵求意見稿）徵求意見的通知（食藥監注函[2007]155號）），但未見正式發佈
[13]《藥品註冊管理辦法》（徵求意見稿）（2019年12月10日發佈）第九十九條
[14]現行《藥品特別審批程序》【食品藥品監管局令第21號】由原國家食品藥品監督管理局於2005年11月18日發佈並於同日生效。
[15]“《藥品註冊管理辦法（徵求意見稿）》起草說明”http://www.moj.gov.cn/government_public/content/2019-10/15/657_3234024.html
[16] 中辦、國辦《關於深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號）二、（十四）“建立專利強制許可藥品優先審評審批制度。在公共健康受到重大威脅情況下，對取得實施強制許可的藥品註冊申請，予以優先審評審批。公共健康受到重大威脅的情形和啟動強制許可的程序，由國家衛生計生委會同有關部門規定”。
[17]http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2056/227881.html九價人乳頭狀瘤病毒疫苗有條件批准上市（2018年4月29日發佈）；http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2094/359779.html國家藥監局有條件批准輕度至中度阿爾茨海默病藥物甘露特鈉膠囊上市（2019年11月2日發佈）；http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2056/372944.html 國家藥監局附條件批准卵巢癌治療藥物甲苯磺酸尼拉帕利膠囊上市（2019年12月27日發佈）。另外，國家藥品審評中心早在2017年就組織起草了《臨床急需藥品有條件批准上市的技術指南（徵求意見稿）》（但未正式發佈）。
[18]“拓展性臨床試驗”實際上並非全新的規定，《關於深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號）中已對“拓展性臨床試驗”表示了支持意見；另外，2017年12月15日國家食藥監局辦公廳還發布了《拓展性同情使用臨床試驗用藥物管理辦法（徵求意見稿）》公開徵求意見，該《徵求意見稿》中規定“註冊申請人需向國家食品藥品監督管理總局藥品審評中心申請開展拓展性臨床試驗，獲得批准後方可實施”（第五條） 。該管理辦法至今未正式發佈，新法第二十三條也沒有出現獲得監管部門批准後方可開展拓展性臨床試驗的表述。
[19]參見注釋1的新聞報道。
[20]國務院關於在海南博鰲樂城國際醫療旅遊先行區暫時調整實施《中華人民共和國藥品管理法實施條例》有關規定的決定（國發〔2018〕43號）
[21]新《藥品管理法》第六十五條第二款：個人自用攜帶入境少量藥品，按照國家有關規定辦理。個人攜帶進境藥品，一般按照“合理、自用、少量”的原則進行監管，具體可參看《關於進境旅客所攜行李物品驗放標準有關事宜的公告》（海關總署公告2010年第54號）、關於發佈修訂的《中華人民共和國禁止進出境物品表》和《中華人民共和國限制進出境物品表》的公告（1993年海關總署令第43號）等相關規定。
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