摘 要：當前鄉鎮幹部陷落在工資休假與待遇低、晉升機會稀缺、權責不對等、形象不斷矮化、忽略了家庭和親人、缺乏成就感與存在感等六重困境之中, 每重困境背後都存在不同的結構性原因。河南W縣的實踐打破了鄉鎮幹部的部分困境。鄉鎮幹部的困境與國家、縣和村民等主體具有很強的關聯性。鄉鎮幹部的前途在於改善四個主體的互動形態, 重構主體間性關係:鄉鎮幹部真正為村民辦實事好事、解決村民的具體困難, 就可改善在村民中的形象;通過調整權責關係、創新黨建和黨員幹部提拔機制等, 就可在縣鄉幹部間建構起發展共同體;鄉鎮幹部創造性工作, 促進國家順利完成從中國製造向中國創造轉型, 進入中等發達國家水平, 實現國內均衡發展, 從而化解導致鄉鎮幹部陷入困境的結構性因素, 鄉鎮幹部就可以擺脫六重困境。
一、問題意識與研究進路
近些年來, 鄉鎮幹部的經濟收入、社會地位和權威等發生了較為深刻的變化, 鄉鎮幹部越來越難以實現良好的“印象管理”, 越來越成為國家“不爭氣”的基層工作人員, 成為村民眼中的“惡人”。這些變化引起了學界較為廣泛的關注, 研究主要包括以下幾個方面:一是鄉鎮幹部的形象。在農村社會、媒體, 甚至有些領導幹部眼中, 鄉鎮幹部是農村問題的製造者, 總是念歪上面的政策;瞎指揮, 沒有經濟效益, 欠一屁股債;揮霍浪費, 加重農民負擔;工作方式粗暴, 引發社會矛盾1。國家和有些學者常常將鄉鎮幹部視為“包袱”, 幾乎每次鄉鎮改革, 都是把鄉鎮幹部視為被動的改革對象, 大有要將他們拋棄的架式2。但是超過50%的受調查者 (幹部、群眾與網民) 認為當前基層幹部形象普遍被誤讀, 並且東中西部地區基層幹部汙名化程度呈遞增態勢3。二是鄉鎮幹部的生活與工作狀態。就收入而言, 對比縣域的生活成本和社會總體收入水平, 鄉鎮幹部的收入是偏低的4。就工作而言, 晉升空間少、發展壓力大、焦慮情緒重、幹群互信缺乏5;鄉鎮幹部隊伍普遍存在工作倦怠現象, 呈現出慢、散、混、浮、懶、庸、怨、俗等症狀6;群眾工作難做, 鄉鎮幹部積極性不高, 很難創新方式方法, 也很難拓展機制平臺7。三是鄉鎮幹部的行為特徵。首先, 當下鄉鎮幹部在處理權與責、行與政的衝突時, 要將來自行政上級的權威與鄉土社會的規則相結合, 仍未擺脫“行政吸納政治”的現實。這種鄉土性和官僚性相互交融的現實就在微觀情境中型塑了鄉鎮幹部“正式權力的非正式運作”的總體性特徵8。其次, 鄉鎮幹部通過有選擇地做事、既依賴又軟性反抗、權宜地運用權力與村民進行互動、在組織上營造一套積極和高效的體系, 甚至機關文化, 在夾縫中尋求擴大自主性空間9。再次, 隨著鄉鎮駐村制向科層化演變, 鄉鎮幹部也從具有鄉土氣息的農村幹部逐漸演變為遠離村莊與村民日常生活的現代公務員10, 鄉鎮幹部行為越來越表現為決策目標的短期性, 決策過程的隨意性, 執行過程的表面性, 執行手段的粗暴性和生活方式的腐化性11。最後, 縣鄉領導幹部之間因“地位相近”和共同習性形成了戰略性群體, 形成了集體認同意識, 來駕馭地方決策及其執行12, 從而可以統一縣鄉的意志與行動, 完成繁多的發展任務, 緩解沉重的發展壓力。四是鄉鎮幹部與農村問題的關聯性。農村基層工作千頭萬緒, 鄉鎮幹部處在國家和農民中間, 對上頂不住, 對下管不住, 兩頭為難, 常常是接到了上面的任務, 但沒有回應下面的配套手段, 特別是事權財權不相稱13, 給鄉鎮幹部的工作預設了陷阱。所以, 鄉鎮幹部抱怨農村工作難做, 不是主觀上怕苦、怕累、懶惰, 而是從國情到鄉情的現實條件決定了很難有奏效的靈丹妙藥14。因此, 當前農村問題是我國經濟社會發展進入新階段的一種必然反應, 而不是鄉鎮幹部有意為之。
上述研究, 從鄉鎮幹部的形象、生活工作狀態、行為特徵方面揭示了當前鄉鎮幹部的真實生態, 並從當前國家和社會發展的特定時期來理解鄉鎮幹部與農村問題的關聯性。應該說這些研究在一定程度上抓住了鄉鎮幹部的特點, 比較正確地分析了鄉鎮幹部的處境及其原因, 但是沒有更為立體地展示鄉鎮幹部的形象, 也沒有更為深刻地揭示鄉鎮幹部處於怎樣的歷史性邏輯之中。在現有研究基礎之上, 還可追問:當前鄉鎮幹部到底處於怎樣的困境之中?這些困境背後存在怎樣的結構性原因?這些困境應該如何破解?在當前語境中應該如何理解鄉鎮幹部的前途?本論文將對這些問題做出嘗試性回答。
本文所運用的資料源於筆者與夏柱智博士後、馮川博士, 於2016年3月28到4月12日在河南W縣K鎮的田野調查。調查期間與鄉鎮幹部同吃同住, 每天上午和下午訪談或觀察鄉鎮幹部工作, 晚上討論。在田野調查中, 把握了鄉鎮幹部的微觀狀況, 深刻感知鄉鎮幹部所處縣域和國家的結構性環境, 形成了有“質感”的經驗。本論文即是建基於對W縣鄉鎮幹部的真實生態及其背後的種種結構的立體式感悟之上。河南W縣有28.3萬人, 2015年財政收入10億元, 經濟社會居所在地級市中等偏上水平, 下轄8個鄉鎮和1個工貿區, 共有鄉鎮幹部586名, 其中正科級幹部16名, 副科級幹部72名, 一般幹部498名。K鎮有1.5萬餘人, 鎮委鎮政府有64名機關幹部 (男性41人, 女性23人) , 其中中共黨員51名;30歲以下4人, 31-35歲17人, 36-40歲17人, 41-45歲14人, 46-50歲11人, 50歲以上1人;縣級組織部門認可的正科級幹部2人, 副科級幹部9人, 行政公務員14人, 事業幹部16人, 事業工人23人 (包括兩名行政工勤) ;絕大部分都出生於農民家庭。
二、鄉鎮幹部陷落的六重困境
鄉鎮作為國家最低一級政權, 處於上情下達和下情上達的關鍵位置, 是橋接國家與農民的紐帶。“上面千條線, 下面一口針”, 鄉鎮是條塊關係中最低一級的塊。K鎮薛書記說, W縣就有122家單位與K鎮對接, 有工作關係往來。李鎮長說, 其中30多個局委辦經常要給鄉鎮安排工作。如果沒有鄉鎮這個塊, 各條條在農村的各項工作就無法落實。也就是說“針缺線就散”, 條條並不具備獨立治理鄉村的能力與經驗。“基礎不牢, 地動山搖”, 鄉鎮在築牢國家基礎方面具有特別重要的作用, 正是有了鄉鎮幹部的創造性工作, 才可以使農村保持穩定, 才可以維護國家的穩定。可以說, 勤懇工作的鄉鎮幹部確是我國現代轉型的一種穩定器。鄉鎮幹部的工作如此重要, 但是鄉鎮幹部的處境卻有些令人擔憂, 鄉鎮幹部的工作生活確實陷入了種種困境:
首先, 工資和休假待遇低。在K鎮鄉鎮幹部中, 鎮委書記的工資最高, 每月實發3390元, 最低的實發1577元, 大多數幹部工資都集中於2000元至3000元的區間內, 在W縣範圍內, 鄉鎮幹部的工資屬於中等偏上一點的收入水平。在工作時間上, 鄉鎮幹部常常是“白加黑, 五加二”。K鎮機關全體幹部職工每四天就有一次值晚班, 在“全年信訪, 半年防火”和經常在週五接到工作安排的態勢下, 雙休日隨時可能會加班。因此鄉鎮幹部很難與家人一起過一個正常而溫馨的夜晚或雙休日。在調查中, 一位幹部告訴我們, 他兒子曾對他說, 爸, 你怎麼天天那麼忙, 你要是再不陪我的話, 我都長大了。可見, 鄉鎮幹部的休假待遇實在是無法得到保證。
其次, 晉升機會稀缺。K鎮現有機關幹部64人, 除去11名正副科級幹部, 還有53名一般鄉鎮幹部。但是10年內從K鎮機關幹部中僅提拔了4名副科級幹部。針對於每位一般幹部, 10年內的提拔機會是7.5%, 這種機會已經是相當稀缺了。但就是這種稀缺的機會也並不會平均分配到每位鄉鎮幹部身上, 因為關係提拔、人情提拔、數字 (GDP) 提拔等非合理性提拔會佔了很大一部分比例。近期, W縣一位因敢於擔當獲得提拔的幹部, 常常會有人問他是怎麼認識縣委書記的。他說, 除了開會外, 自己與縣委書記根本就沒有任何聯繫。但是問者大多懷疑地說, 不可能。這個故事說明, 大家從生活中習得的經驗認識是, 與縣委書記或縣主要領導套上關係是鄉鎮幹部獲得提拔的必要條件。而能夠與縣主要領導套上關係的, 在K鎮64名幹部中, 實在是沒有幾個人, 因此以往絕大多數鄉鎮幹部根本就沒有晉升的機會。
再次, 權責不對等。當前“權力無限小, 責任無限大”已經成為理解鄉鎮權力與責任關係的常識。既然是常識, 就說明這是一個長期固定的存在。權力無限小, 主要是指缺少決策權、執法權;責任無限大, 是指出了事或完不成任務要通報批評、罰款、談話、警告、否定所有工作業績、降低級別待遇、撤職查辦、甚至進監獄等。這些責任後果, 攤上哪一件, 對於鄉鎮幹部個體來說都是一個沉重的打擊。一位普通幹部說, 我們沒有執法權, 但轄區出現的所有問題我們都要負責, 綜治、安全、消防, 出現任何問題我們都要負責。分管安全的副鎮長說, 《安全生產法》明確規定, 鄉鎮做好法律法規的宣傳, 做好日常安全隱患排查, 配合執法人員搞好執法活動。但是屬地管理原則, 不管你鄉鎮有沒有執法權, 出了事就要追究你的責任。鄉鎮沒有執法權, 沒有執法權就沒有處罰權, 到企業檢查、安排工作, 讓他買器材、培訓, 他不願意, 只能苦口婆心地不停勸說。所站有執法權, 但是現在都垂直上掛了, 不受鄉鎮領導, 發現問題再給所站通知, 抓緊時間依法依規去處置。但是縣安監局, 業務主管部門, 卻又經常給我們施加壓力, 打督導電話。鄉鎮幹部的這些表述肯定不是憑空杜撰, 權責不對等, 無法迅速及時處理安全事故, 只能上報相關執法部門, 但一來二去就會拖延時間, 再加上有時候信息不對稱在處理時無法準確定性拿出處理措施, 但出了事, 全部責任都由鄉鎮幹部來負。他們真有一種切膚之痛啊。安全工作是這樣, 其他工作也大致如此。
第四, 形象不斷矮化。歷史地看, 改革開放以後鄉鎮幹部經歷了由令人羨慕到質疑到汙名化的過程。在八九十年代, 鄉鎮幹部是很受人尊敬的, 只要提到誰誰是鄉鎮幹部, 大家都非常羨慕, 有時還有點害怕的感覺, 鄉鎮幹部也感覺很傲驕, 感覺很牛氣。但是到2000年前後, 鄉鎮幹部開始受到社會的質疑, 人們懷疑鄉鎮幹部做的事情是否正確或正當, 鄉鎮幹部也感覺工作越來越不好做, 有疲於應付的感覺。而到近些年來, 鄉鎮幹部已經成為一個“惡”的符號, 農村社會上甚至還流傳著“中央是恩人, 省裡是親人, 縣裡是好人, 鄉里是惡人”的說法。農民都說, 國家的政策是好的, 就是下面的鄉鎮幹部把經念歪了。一些媒體和其他職業的人群對鄉鎮幹部的所作所為也開始有些老不信的味道。K鎮有位普通幹部在城市公司上班的同學曾對他說, 你們鄉鎮幹部盡做些壞事。好像鄉鎮幹部, 個個都是黃世仁, 專門想著法兒欺負百姓, 魚肉百姓, 往自己口袋裡裝利益。
第五, 忽略了家庭和親人。因為長期“白加黑”、“五加二”的運轉, 並且大多數鄉鎮幹部都將家安在縣城, 所以鄉鎮幹部與家人相聚在時空上就有些阻隔。K鎮薛書記說, 以前在縣上工作, 隔幾天就去看望老母親, 老母親已經81歲了, 也沒有幾天活頭了, 但自從到鄉鎮工作, 只能一個月去看望一次, 每次走的時候, 老母親都會送到樓梯口, 看著我離開, 久久不願進屋。我心裡很難受, 只好自我寬慰, 母親也需要精神安慰, 而我努力做好工作, 就是對她的精神安慰了。一位普通幹部說, 每年大年三十鄉鎮幹部都要上山防火, 直到萬家燈火時, 才能下山, 常常是一邊往山下衝, 一邊接到愛人的電話說, 到哪裡了, 餃子已經下鍋了啊。還有一位幹部說他孩子的老師告訴他, 班裡成績差習慣差的, 都是鄉鎮幹部的孩子。將所有這些聚焦起來, 鄉鎮幹部對父母、對孩子、對愛人還真有欠缺感, 無法過完整的家庭生活已是一種常態, 而W縣可是連農民都不願跑到遠方去打工而要留在家裡過完整家庭生活的, 可見鄉鎮幹部的家庭生活確實比較糟糕。
最後, 缺乏成就感與存在感。鄉鎮幹部普遍缺乏成就感, 他們說, 常常忙忙碌碌一個月下來, 一反思, 我幹了什麼?說不上來。而現在的鄉鎮幹部很多都是科班出身, 都是從大專院校畢業的知識分子, 有時與其他崗位上的同學相聚, 別人說自己做了什麼事, 而自己卻具體說不出來做了什麼事時, 就更加沒有成就感了。縣委組織部部長說, 以前他在市裡工作, 發現基層幹部常常作假, 總有種恨鐵不成鋼的感覺, 為什麼就一定要作假呢?後來到縣裡工作, 調查後發現他們在疲於應付, 做了很多違心的沒有價值的事情。正因為沒有成就感, 沒有價值感, 就會問自己做這份工作是幹什麼的, 有什麼意義, 為什麼要做, 最後就會懷疑自己的存在感, 甚至不知道“我是誰”了。
三、鄉鎮幹部陷入六重困境的結構性因素
鄉鎮幹部為什麼會落入這六重困境之中呢?顯然, 這並非鄉鎮幹部的主觀意願, 他們也想拿著高工資、正常休假, 做到一定年限有機會晉升, 工作中有責任也有權利, 能夠與家人過完整的有人情味的日常生活, 走出去受人尊敬、有面子, 工作特別有意義。但要達到這樣的理想境界, 短期內可能無法實現了。因為鄉鎮幹部掉入的六重困境, 背後有太多的結構性因素, 這些因素並非一時一地, 也非一人一事, 就可以改變的。下面來具體分析一下, 每重困境背後存在的結構性原因。
關於鄉鎮幹部工資待遇低的問題, W縣鄉鎮幹部工資偏低, 這是由全國和W縣兩個經濟發展狀況和當前的發展任務所決定的。首先, 就全國經濟發展而言, 存在一個如何分蛋糕的問題。2015年我國GDP達到67.67萬億元, 世界排名第二, 僅次於美國, 但人均GDP為5.2萬元, 約合8016美元, 與歐美日本等發達國家3.7萬美元以上的水平相比還有很大差距。這說明我國經濟發展增長量雖然很大, 但與發達國家還有很大差距, 這種差距是因發展結構與發展方式的不同造成的。如果中國仍然按照製造式發展路徑走下去, 就不可能趕上美日德英等發達資本主義國家。如果要想與他們並駕齊驅, 就要與他們一樣走創造式發展路徑, 把握核心技術的主動權, 最後才能真正進入發達國家行列。在當前從中國製造向中國創造轉型的過程中, 做大的蛋糕就不能全部分掉, 必須留下一部分資助中國創造的起步與騰飛。鄉鎮幹部能夠分多大蛋糕也會受限於這個大的發展環境。其次, 鄉鎮幹部的工資常常是縣財政直達, 所以與縣域經濟發展直接相關。從全市來看W縣經濟發展是相對領先的, 鄉鎮幹部的工資也比其他幾個縣市區要高, 走出去, 別人都很羨慕。但是縣委書記說, 去年全縣公職人員的工資人均漲了300元后, 財政上的錢就發得差不多了, 不能再漲了, 不然就沒有錢用來發展了。是啊, 縣域內也要考慮分蛋糕與發展之間的均衡關係。不過總的來說, 縣域經濟越發達, 鄉鎮幹部的工資也就越高。這也是廣東、浙江、江蘇等發達省份鄉鎮幹部工資要比W縣高很多的秘密。至於鄉鎮幹部普遍反映晚上值班與節假日加班的問題, 這個主要是因為當前W縣乃至全國都處於快速發展期, 快速發展必然會產生大量的矛盾, 各種矛盾會併發疊加, 一重矛盾還沒有來得及處理好, 另一重矛盾又衝上來了, 鄉鎮幹部可以放假, 但利益矛盾卻不能放假, 說爆發就爆發了, 而當前農村的利益矛盾問題離開了鄉鎮幹部根本就無法解決, 所以鄉鎮幹部的值晚班和節假日加班就成為了普遍現象。
關於晉升機會稀缺的問題, 除了上面提到的, 關係提拔、人情提拔和數字提拔等不合理的規則所誘致, 還有就是國家管理的科層制結構的限制。現代國家的管理體制大多是科層制, 是社會飛速發展、社會分工越來越細、組織規模不斷擴大的結果。科層制是權力依職能與職位分工和分層、以規則為管理主體的管理方式和組織體系。科層制的管理人員結構呈金字塔結構, 職位、職數越往上越少。就W縣來看, 只有縣委、縣政府、縣人大和縣政協等主要領導人是正處級幹部, 副處級也就是這四大家的其他班子成員, 全縣有幾百名科級幹部都想晉升副處級幹部;有好幾百甚至上千名副科級幹部都想晉升科級幹部;普通幹部晉升副科級幹部比例則更小了。所以晉升機會稀缺本身就是常態, 而不是鄉鎮幹部的什麼問題, 如果將其當成一個問題來分析, 勢必會誘發鄉鎮幹部更多的不滿。如果只是從鄉鎮幹部晉升來考慮增加其工作的積極性, 就無法達致目標。
關於權責不對等問題, 上面述及鄉鎮只有做事的責任, 缺少決策權、執法權, 這一方面是因為前幾年機構改革, 將七站八所上掛了, 收歸縣各對應局委辦管理, 鄉鎮就只剩下一個機關, 和各村兩委一起做事情。還有另一重原因是國家正處於快速發展期, 各地的發展狀況相當不均衡, 各地的社會基礎也差異巨大, 一刀切的政策制度很難在全國各地同等適用。同時, 因為發展太快, 各條塊又喜歡追求創新搞政績, 這些創新可能本身就不符合實際, 但是上面的條塊卻不管這些創新是成功還是失敗, 並且很快又弄出新的創新, 最終搞得是一重失敗的創新遮蓋了另一重失敗的創新成為了成功的經驗。但條塊只是命令鄉鎮這樣做那樣做, 出了事就將責任推脫在鄉鎮頭上。這種狀況就容易滋生官僚主義和形式主義, 就使鄉鎮的工作更容易脫離群眾利益, 也更容易脫離實際, 因此鄉鎮也要負更加不切實際的責任。
關於鄉鎮幹部形象不斷矮化的問題, 這有一個歷史過程, 八九十年代, 鄉鎮組織收皇糧, 也要組織提供水利等基礎設施, 並且很多事情安排村級組織去做, 鄉鎮幹部直面老百姓的時間並不多, 鄉鎮幹部對於普通老百姓而言, 似乎還是一種遙遠的神秘的存在, 所以大家都很羨慕。到了2000年左右, 村級組織越來越難收取農業稅費, 鄉村開始結成利益共同體 (賀雪峰, 2003) 聯合行動來收取稅費, 這樣老百姓漸漸認為是鄉鎮幹部與村幹部在一起欺負老百姓。到取消農業稅費後, 鄉村不再有收取農業稅費的任務了, 並且常常將資源向下分配, 應該說鄉鎮幹部形象可以藉此好轉。但是國家的快速發展, 基礎設施建設、城鎮化建設、現代農業的發展和美麗鄉村建設, 都與農村直接相關, 都直接涉及群眾分享改革發展成果的問題, 而在向農民分配這些利益時, 有時候是有些不公平不公正, 有時候是一些農民無理上訪鬧訪以尋求更多利益, 也有時候是工作本身脫離了群眾的利益需求, 工作方式不合情也不合理。雖然這些可能都只是少數, 但是其擴散效應卻非常強, 鄉鎮幹部在老百姓的口碑中就越來越差, 最終以“惡”聞名。鄉鎮幹部工作脫離實際一方面是上面的政策文件脫離了實際, 另一方面處於壓力型體制之中鄉鎮幹部常常兩隻眼睛都往上看, 重服務上級, 輕服務百姓, 以致鄉鎮一級也產生了官僚主義和形式主義, 最終是害苦了百姓, 弄壞了自己。
關於忽略了家庭和親人問題, 是古亦有之的問題。雖然古語有“父母在, 不遠遊”的傳統, 但在忠孝難以兩全時, 總是偏向於先為國, 再為家, 舍小家顧大家。這已經成為了一種傳統, 是深明大義所在。當前的鄉鎮幹部雖然沒有那些舍家為國的歷史人物的巨大英雄氣概, 但是他們在本鄉鎮來說, 絕對算得上是精英, 只要國家需要他們為本地的發展做出犧牲而忽略家庭和親人時, 他們舍小家顧大家的情懷即使淹沒於種種汙名之中, 也一樣是高尚的存在。因為國家快速發展, 需要他們做出犧牲的時間太多了, 以致常常不能盡孝, 不能過完整的家庭生活, 成為了鄉鎮幹部生活的一種常態。並且只要國家仍然處於快速發展期, 鄉鎮幹部就很難在國與家之間找到平衡, 就仍然要舍家為國, 這種常態就很難改變。
關於缺乏成就感與存在感的問題, 上面的五重困境是鄉鎮幹部缺乏成就感與存在感的結構性因素, 此外還有鄉鎮幹部自身的意識結構與現實發展不相符的問題, 就是鄉鎮工作人員多數把自己當幹部、當領導, 而沒有將自己當公僕, 但是鄉鎮工作性質越來越需要鄉鎮工作者將自己當僕人。鄉鎮作為最低一級政權, 有三重職能, 即統治、管理與服務的職能。統治是對破壞社會主義建設的敵對分子和危害人民生命財產安全的犯罪分子的專政, 處於和平建設時期, 這種專政的事務很少, 即使有也多由公安機關執行, 鄉鎮政府基本不用操心。鄉鎮要做的是管理與服務, 當前的農村管理主要是維護農村良好的社會秩序, 或者將無序建構得有序;而服務就是要為農民提供公共產品, 就是要解決農民的燃眉之急, 就是不斷簡化農民的辦事程序。管理和服務, 特別在當前資源不斷輸入農村的新階段, 服務職能越來越重要, 就要求鄉鎮幹部要將自己更多地定位於公僕, 定位於服務者。但是恰恰相反的是, 即使經過了很長時間服務型政府建設, 許多鄉鎮幹部還是將自己定位於領導, 定位於執行權力的人。所以, 他們做的服務工作越多, 就越沒有成就感和存在感。
四、河南W縣破解鄉鎮幹部六重困境的實踐
當前鄉鎮幹部陷落的六重困境, 層層困境都有不同的結構性原因。鄉鎮幹部要想改變命運, 改變前途, 就得破解這些層層困境, 就得從造成困境的結構性原因著手化解這些困境。但是中國太龐大了, 中國的發展具有非均衡性, 東中西、南中北都有很大差距, 經濟社會基礎存在很大不同。並且現階段中國又處於快速發展的轉型期, 很多物事還來不及形成穩態結構, 就不得不隨著發展的潮流推陳出新了。常常一刀切的政策制度在一些地方可能是化解矛盾助推發展的內燃機, 但在另一些地方卻可能會成為製造矛盾的罪魁禍首。也就是說, 要想從國家政策制度層面拿出一攬子計劃來破解制約鄉鎮幹部前途的六重困境, 在目前階段沒有太大可能性。不過, 從縣域層面到是可以做些改良性的功課。河南W縣在破解這六重困境方面就做了一些嘗試, 取得了一些實效。
首先, 提高工資休假待遇。W縣, 開車二十分鐘到所在地級市, 一個小時到省會城市, 招商引資地理優勢比較明顯。並且, 近幾年W縣走“景城融合” (一個五A級風景區與W縣城) 的發展思路, 加大招商力度, 有針對性地提升招商引資質量, 以創新的思維提高招商引資工作成效, 入駐企業比較多, 經濟發展比較快。2015年W縣財政收入達到10個億, 縣域經濟發展在所在地級市的六個縣級市縣區中是相當不錯的, 因此W縣的鄉鎮幹部的工資也是六個市縣區中最高的。W縣已內部規定, 鄉鎮幹部中的女同志不用值晚班, 所有鄉鎮幹部節假日加班可以調休, 人性化地增加休假待遇, 特別是女同志不值晚班是對鄉鎮幹部過好家庭生活的重要考慮。
其次, 改變晉升途徑與內容。W縣無法改變科層制中不同級別的職數安排, 但是縣委書記明確表示, 凡是找人來說情者, 凡是想靠關係晉升的, 都不提拔, 有限晉升機會要向基層傾斜、向邊遠地區傾斜、向敢於擔當者傾斜, 並且不再以GDP為唯一衡量標準。這些做法改變了依據關係、人情等提拔的潛規則, 也改變了過去依靠GDP發展數字提拔的明規則, 給真正願意做事、善於做實事和敢於擔當的鄉鎮幹部更多機會。特別是重視提拔工作中敢於擔當人物。K鎮的一名副鎮長就是因為所包村莊群眾到縣政府門口扯橫幅無理取鬧, 他敢於站出來扯掉橫幅, 勸回村民, 並妥善化解矛盾, 而被評選上敢於擔當人物, 不久就提拔為K鎮副鎮長。對於湧現出來的敢於擔當人物, 即使一時不能得到提拔, 也被列為提拔後備人選。同時, W縣也具體規定在一個職務級別工作達到一定年限而得不到提拔機會的, 可以享受上一級別職務的工資待遇。這些做法在一定程度上緩解了鄉鎮幹部晉升機會稀缺與不公正的問題。
再次, 減輕無權或少權的責任。W縣大力破除官僚主義和形式主義, 不斷精簡會議。在調研時, 筆者參加了一個縣鄉村三級五六百人的“2016年第一季度解決難題隱患和建議工作會議”。縣委書記說, 這個半天的會議是將六個重要會議一起召開, 這樣做就是要將幹部的精力從繁雜的會議中解放出來, 多謀劃鄉鎮地方的發展。同時, 縣一級大力精簡檢查評比, 讓鄉鎮幹部真正將精力用於考慮和實施本鄉鎮區域內的發展和建設問題, 真正做出符合實際的發展政績。此外W縣很少動用“一票否決”制, 除非省市特別要求, 因為“一票否決”的常常是權責不對等、鄉鎮很難辦的事務, 這很是傷害鄉鎮幹部的感情。K鎮薛書記說, 免職多了, 大家也就無所謂了。她還說, 我認真做好工作, 只要不是自己存心犯錯, 即使出了問題, 我相信縣委縣政府也會給我一個公平的交待。
第四, 提升正面形象。W縣持續開展以“民心導向”為核心的黨建活動, 來提升縣鄉幹部的整體形象。黨建活動表現在黨員佩戴黨徽、每月重溫入黨誓詞、給黨員家訂上黨員戶標識牌等, 從儀式上亮明黨員身份, 主動接受群眾監督。在這種情況下, 黨員一方面會顧及面子, 一方面有了身份的崇高感, 就會不斷約束自我行為。此外, 還搞黨員聯繫群眾全覆蓋, 讓每一位黨員聯繫15戶群眾, 主要是向群眾宣傳政策, 幫助群眾解決一些具體的實際困難。並且明確提出黨要解決公共服務“最後一百米”問題, 使群眾直接感受到黨的關懷。只要真正解決了群眾的實際問題, 增進了群眾的實際利益, 黨員在群眾中的形象自然會好起來。而鄉鎮幹部絕大多數都是黨員, 黨員的形象好了, 鄉鎮幹部的形象自然會好。
第五, 創新組織關心鄉鎮幹部家庭和親人的方式。W縣對於全縣的黨員幹部 (包括鄉鎮幹部) 長期忙於工作而無暇顧及家庭和親人, 從組織的角度進行了關懷。比如, 在黨員幹部的父母生病時, 組織會出面看望慰問;縣委書記親自為全縣敢於擔當人物的孩子上親子教育課, 讓孩子們知道他們的父母在W縣是一位熱愛工作勇於擔當的英雄人物;縣委還為敢於擔當人物的父母寫信, 由縣委書記親自送到家中表示慰問和感謝;等等。這些看似很小的事情, 但是體現了對幹部家人的尊重, 體現了對家人長期支持幹部工作的感謝, 也表達了對幹部長期忙於工作而未能履行家庭責任的彌補。總之, 組織上的關懷很能溫暖幹部家屬心靈, 對幹部的工作也更為理解和支持了。
最後, 從多方面增強成就感與存在感。工資相對於所在地級市的其他縣級地區要高、晉升以真正的工作業績為衡量標準、打破職務等級與工資等級固定匹配、儘量破除官僚主義形式主義的束縛和少追究鄉鎮幹部責任、以“民心向背”的黨建引導幹部切實為群眾服務為群眾謀利益來重塑黨員幹部形象和從組織的角度將幹部的工作與對家人的關懷相關聯, W縣的上述做法事實上就重建了鄉鎮幹部的成就感與存在感, 使鄉鎮幹部對自己的工作多了幾重信心, 也多了幾份責任感和使命感。W縣的做法確實在一定程度上改變了鄉鎮幹部工作生活的樣態。
五、理解鄉鎮幹部前途的三層邏輯關係
從上述鄉鎮幹部所陷落的六重困境與困境背後的結構性原因以及河南W縣試圖破解這些困境的實踐經驗觀之, 鄉鎮幹部的生活工作狀況與國家、縣和村民等主體具有很強的關聯性。既然鄉鎮幹部與國家、縣和村民等主體的互動關係決定了當前鄉鎮幹部陷落在六重困境中, 那麼, 鄉鎮幹部的前途就在於根據發展階段不斷改善鄉鎮幹部與其他三個主體間的互動形態, 重構新的主體間性關係。在此基礎上, 就可以形成一個理解鄉鎮幹部前途的三層邏輯關係:
首先, 鄉鎮幹部與村民的關係。當前鄉鎮幹部之所以被當成“惡人”, 被不斷汙名化, 濫觴於鄉鎮幹部和村民之間越拉越大的認知差異和心理隔閡15以及利益的相對獨立性, 這種張力的存在導致兩者之間關係不斷惡化, 然後在國家與社會層面上形成了一種擴散效應。有調查反映, 村民最喜歡的基層幹部是能夠“辦實事、辦好事, 能解決群眾的具體困難”的幹部, 最不喜歡的是“只說不做、不辦好事實事, 說大話, 搞浮誇”的幹部16。看來, 鄉鎮幹部與村民關係不斷惡化主要是鄉鎮幹部在為村民辦實事、辦好事和解決群眾的具體困難方面做得不夠, 或者有時候也為村民做了大量的實事好事, 但是不為村民所認可。近年來, W縣將為村民辦好事實事、解決群眾具體困難的民生服務稱作打通服務群眾“最後一公里”的“最後900米”, 將做好民生工程並獲取村民認可稱為打通服務群眾“最後一公里”的“最後100米”, 即民生工程和民心向背之間的距離。W縣將“民心向背”作為黨建工作、經濟工作和民生服務工程的出發點和落腳點, 在相當程度上打通了服務群眾的“最後100米”, 真正為村民做了實事好事, 真正解決了村民的具體困難, 最後也確實得到村民的真正擁護, 從而改善鄉鎮幹部與村民的關係, 逆轉了鄉鎮幹部在村民中的“惡人”形象, 實現了良好的印象管理。
其次, 鄉鎮幹部與縣的關係。對於縣鄉關係的代表性描述主要有壓力型體制 (榮敬本等, 1997) 、職責同構 (朱光磊張志紅, 2005) 、利益共同體 (賀雪峰, 2003) 、共謀現象 (周雪光, 2008) 、“倒逼與反倒逼”的互動 (李芝蘭吳理財, 2008) 等理論模式。所有這些理論描述都從不同方面揭示了縣鄉之間的支配性權力關係, 上下級政府之間所展開的一系列互動、博弈也是在這種支配性權力結構中的演繹17。這些理論發現在支配性權力結構之中為了完成來自上級的任務與目標, 縣鄉之間形成了特定的互動規則與模式:縣對鄉鎮既施壓又適當給以利益, 鄉鎮對於縣級政權也常常是既表現得聽話, 又通過變通或者“弱者的手段” (李芝蘭吳理財, 2008) 來反抗, 正是因為兩者的長期博弈可能造成兩敗俱傷, 於是兩者常常會結成利益共同體, 共謀完成各種任務, 達致上級設定的目標。這些理論最終旨趣是改造現有的府際關係體制, 建構全新的分權式、夥伴型或民主合作式體制18。
河南W縣建構起縣鄉之間的發展共同體。W縣K鎮薛書記說, 現在鄉鎮一級招商引資的壓力減小了, 鄉鎮更多的是考慮如何將縣上安排在本鄉鎮的發展項目落地的問題, 並且項目在落地過程中要考慮“民心向背”。可見, W縣的縣鄉關係已經發生了較大轉變, 縣鄉不再是為了完成上級設定的目標而結合起來的面合神離的利益共同體, 而是為了全縣發展大局與爭取民心的面合神聚的發展共同體。W縣這種縣鄉發展共同體的打造, 主要是在三個方面實現了創新:一是重新分配了縣鄉的權責。縣鄉之間不再只是任務分解然後各行其是。比如, 以前縣上將招商引資的任務分解到各鄉鎮, 由各鄉鎮自己想辦法去跑去引, 並且負責項目在本鄉鎮的落地, 形成了“一鍋端”式招商引資模式。但是現在招商引資更多的由縣上負責, 招商引資後根據全縣的生態、經濟、社會和文化等特點, 將項目在全縣統籌分配, 接到項目的鄉鎮負責將項目在本鄉鎮內順利落地, 這實際上形成了縱向式分段負責的招商引資模式。這種權責的重新分配較好的發揮了縣鄉各自的優勢規避了劣勢。二是創新鄉鎮幹部隊伍建設方式。以往的鄉鎮幹部隊伍建設總是通過文件或會議提要求, 設置行為規矩, 這種治標式的建設很難起到實效。W縣用“民心向背”來指導黨建工作, 創新了六大機制, 通過體現黨建元素制度亮明身份, 通過談心會制度找出工作成效與問題, 通過聯繫服務群眾制度、解決難題隱患制度、建立透明式決策制度設定了服務群眾的具體工作內容與方式, 通過基層工作群眾評議制度來檢查工作的實效, 並且還通過生日祝福、生病探望等暖心工程激發起鄉鎮幹部工作的自豪感與存在感。三是創新提拔機制。W縣改變以往關係提拔、GDP提拔和利益提拔等, 將全縣有限的提拔機會向邊遠鄉鎮工作的同志、敢於擔當人物和基層工作的同志傾斜。此外, 考慮到提拔的機會實在有限, 但努力工作的同志實在很多, 於是設定職務與待遇分離, 即在一定職務上勤懇工作達到一定年限, 沒有機會獲得提拔, 就可以享受上一級職務工資待遇。
權責的重新分配為鄉鎮幹部鬆綁;“民心向背”的工作宗旨使鄉鎮幹部真正瞄準老百姓的需求, 辦實事辦好事;暖心工程將溫暖送到鄉鎮幹部內心深處;創新提拔機制為真正有能力辦實事的普通幹部增加了晉升或工資待遇的機會。這些措施在一定程度上打破了鄉鎮幹部的困境, 增強了鄉鎮幹部價值感與存在感。所以鄉鎮幹部會遵從縣上的領導與安排將鄉鎮發展作為事業來做, 從而推動縣域發展。全縣經濟和民生工作發展上去了, 群眾滿意度提高了, 又反過來進一步打破鄉鎮幹部所處的困境。
最後, 鄉鎮幹部與國家的關係。從現代國家建構的角度看, 我國正在從汲取式整合向供給式整合轉型19, 國家整合主要是通過提供公共服務建構國家權威。從政府的層級看, 愈往上, 其政治統治性愈強, 愈往下, 其公共服務性愈強, 基層政府 (鄉鎮幹部) 的主要職能就是向本區域提供公共服務, 將國家權威滲透於廣泛的日常生活之中, 並對分散的小農加以經濟與社會的整合20。特別是當前時期, 鄉鎮幹部能夠創造性的工作對農村實現有效整合顯得特別重要。因為這種有效整合, 正是全面建設小康社會的內涵特點之一, 也為從中國製造向中國創造轉型提供了穩定的農村社會環境。而只要全面建設小康社會與向中國創造轉型獲得成功, 國家在整體上就會實現向發達國家邁進的良性發展, 中國內部東中西和南中北將會實現越來越均衡的發展, 到那時, 中西部的鄉鎮幹部也會獲得同東部沿海發達省份的鄉鎮幹部一樣的待遇。同時, 國家會發展得比較穩定, 利益矛盾會相對減少, 鄉鎮將會形成比較穩定的治理策略, 從而解決鄉鎮幹部權責不對稱等問題, 鄉鎮幹部也將會有更多休息時間來關愛家庭和親人, 最後也解決了成就感和存在感問題。
鄉鎮幹部以“民心向背”為指引, 在鎮域範圍的經濟工作和民生工作中, 真正為村民辦實事好事、解決村民的具體困難, 就可以改善在村莊社會中的口碑和形象;縣域內可以通過調整權責關係、創新黨建機制和黨員幹部提拔機制以及暖心工程, 在縣鄉幹部間建構起發展共同體, 就可以部分打破鄉鎮幹部所處的六重困境;鄉鎮幹部提高縣鄉經濟發展水平, 維護農村社會穩定, 就為國家轉型發展創造了條件, 國家將能夠順利完成從中國製造向中國創造的大轉折, 進而可以到本世紀中葉達到中等發達國家水平, 實現偉大復興中國夢, 到那時中國內部區域發展比較均衡, 全國鄉鎮幹部的工資待遇也會差不多, 農村的治理策略也會相對穩定, 國家治理體系和治理能力業已現代化, 種種導致鄉鎮幹部陷入困境的結構性因素也將不復存在, 鄉鎮幹部也就完全走出了當前陷落的六重困境。這可能就是當下思考鄉鎮幹部前途的三層邏輯關係。
來源：雲南行政學院學報2018年02期
基金： 教育部人文社會科學研究青年基金項目“精準扶貧中的國家治理現代化實踐機制研究” (項目編號:16YJC710010); 中國博士後科學基金資助項目 (China Postdoctoral Science Foundation funded project) “精準扶貧中國家與農民現代化治理關係的實踐形態研究” (資助編號:2017M622470); 湖北省高等學校馬克思主義中青年理論家培育計劃項目“新型城鎮化過程中的鄉村環境治理研究” (17ZD075) 的階段性成果;
原標題：多重困境與破解之道:鄉鎮幹部的前途分析——以河南W縣K鎮為例
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