裁判要點
針對可以納入實體決定整體之中一併得到解決的程序行為，不能單獨提起訴訟。
案件信息
審理法院：最高人民法院-第四巡回法庭
審理程序：再審審查
案 號：（2018）最高法行申5817號
案 由：行政—行政複議
裁判年份：2018年
裁判結果：駁回再審申請
文書類型：行政裁定書
當事人信息
再審申請人 ：李某徵
被申請人：河南省人民政府
案情簡介
1.2013年11月11日，李某徵向河南省人民政府郵寄行政複議申請書，河南省人民政府於11月13日收到。
2. 經多次催問，2016年8月15日其接到河南省人民政府郵寄的告知書，稱河南省人民政府於2014年1月27日以郵寄方式向其送達了《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號），但其迄今並未收到該決定書。
3. 李某徵向鄭州市中級人民法院提起訴訟，請求確認河南省人民政府未依法向其送達《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號）的行為違法。
審理經過
鄭州中院一審認為：
本案中，李某徵基於相同的事實，又以“河南省政府未依法向李某徵送達《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號）的行為違法”為由，向該院重新起訴，請求確認河南省政府該行為違法。雖然李某徵本案訴訟請求及理由的文字表述與（2016）豫01行初575號案件不完全相同，但是李某徵本案訴請確認對其複議申請未依法送達複議決定書的行為，涵蓋在前案所訴河南省政府未履行行政複議職責、其未收到河南省政府出具的行政複議決定書事項之內。故李某徵本案訴訟與（2016）豫01行初575號案件的訴訟，構成重複訴訟。李某徵本案起訴不符合法定起訴條件，依法應裁定駁回起訴。
李某徵不服，向河南省高級人民法院提起上訴。
河南高院二審認為：
送達行為是具有獨立法律意義併產生法律效力的行政行為的輔助性程序行為，不單獨對外產生法律上的效力，只具有輔助主行政行為成立或者生效的功能，其法律意義蘊含於主行政行為之中，因此，送達行為不具有可訴性，對送達行為合法性的爭議只能在對獨立的行政行為或主行政行為提起爭議時，作為主行政行為的合法性或有效性問題請求爭議解決機關一併審查。本案中，李某徵起訴要求確認違法的行為是河南省政府送達複議決定行為，該行為屬於河南省政府複議決定行為的附屬程序，屬於複議行為的附屬行為，本身不具有單獨的法律效力，因此，對李某徵的起訴應予駁回。一審法院裁定理由不當，予以糾正，但結果正確，依法應予維持。
李某徵不服，向最高人民法院申請再審。
最高院認為
行政行為作成後的“告知送達”，是一種重要的行政程序。一方面，是為了使當事人知悉行政行為的內容；另一方面，亦為行政行為的生效要件，書面的行政行為自送達相對人及已知的利害關係人時才對其發生效力。
未予告知送達的行政行為屬於無效的行政行為，但是，針對不予告知送達這類程序行為本身，卻不能單獨提起訴訟。這是因為，法律尚無針對程序行為設置單獨的法律保護，針對程序行為的法律救濟手段，只能在針對最終的實體決定提起訴訟時同時採用，除非這個程序行為再也不能納入實體決定的整體之中一併得到解決。
具體到本案，再審申請人的訴訟請求是確認未依法送達行政複議決定書的行為違法。就權利保護而言，再審申請人在逾期沒有收到複議決定的情況下，完全可以提起要求判令複議機關履行行政複議法定職責的訴訟，而不是單獨針對送達程序提起確認違法之訴。事實上，再審申請人此前也確實已經以河南省政府不履行行政複議法定職責為由提起了訴訟。在此情況下，其提起本案訴訟，既不屬於行政訴訟受案範圍，同時也構成重複起訴。雖然一審法院和二審法院在認定不符合起訴條件的具體情形上有所不同，但是，行政訴訟的起訴條件具有多樣性，在一個案件中，既有可能僅僅違反其中的一種，也有可能同時違反多種，並不必然是一種非此即彼的關係。二審法院既可以以自己的正確認定代替一審法院不正確的認定，也可以在認可一審法院認定的基礎上補充認定違反起訴條件的情形。只要一審的裁判結果並無不當，即可在補充完善理由之後予以維持。
裁判結果：
裁定駁回再審申請人李某徵的再審申請。
裁定原文
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申5817號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李某徵，男，1955年2月6日出生，漢族，住河南省濟源市。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）河南省人民政府，住所地河南省鄭州市金水東路22號。
法定代表人陳潤兒，該省人民政府省長。
再審申請人李某徵因訴河南省人民政府（以下簡稱河南省政府）未依法送達行政複議決定書違法一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終413號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
李某徵向河南省鄭州市中級人民法院起訴稱：2013年11月11日，其向河南省政府郵寄行政複議申請書，河南省政府11月13日收到。經多次催問，2016年8月15日其接到河南省政府郵寄的告知書，稱河南省政府於2014年1月27日以郵寄方式向其送達了《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號），但其迄今並未收到該決定書。故提起訴訟，請求確認河南省政府未依法向其送達《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號）的行為違法。
河南省鄭州市中級人民法院一審認為：李某徵已經就其2013年11月11日向河南省政府郵寄行政複議申請，河南省政府收到後未給其作出行政複議決定，經催問，2016年8月15日河南省政府書面告知已於2014年1月27日向其郵寄送達《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號）一事，以河南省政府不履行行政複議法定職責為由，向該院提起（2016）豫01行初575號行政訴訟。該院已於2016年11月14日作出行政裁定，以起訴超期為由裁定駁回了李某徵的起訴，目前李某徵已對該裁定提起了上訴。本案中，李某徵基於相同的事實，又以“河南省政府未依法向李某徵送達《行政複議決定書》（豫政複決〔2013〕2551-2552號）的行為違法”為由，向該院重新起訴，請求確認河南省政府該行為違法。雖然李某徵本案訴訟請求及理由的文字表述與（2016）豫01行初575號案件不完全相同，但是李某徵本案訴請確認對其複議申請未依法送達複議決定書的行為，涵蓋在前案所訴河南省政府未履行行政複議職責、其未收到河南省政府出具的行政複議決定書事項之內。故李某徵本案訴訟與（2016）豫01行初575號案件的訴訟，構成重複訴訟。李某徵本案起訴不符合法定起訴條件，依法應裁定駁回起訴。依照《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第六項、第二款之規定，作出（2016）豫01行初888號行政裁定，駁回李某徵的起訴。
李某徵不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審認為：送達行為是具有獨立法律意義併產生法律效力的行政行為的輔助性程序行為，不單獨對外產生法律上的效力，只具有輔助主行政行為成立或者生效的功能，其法律意義蘊含於主行政行為之中，因此，送達行為不具有可訴性，對送達行為合法性的爭議只能在對獨立的行政行為或主行政行為提起爭議時，作為主行政行為的合法性或有效性問題請求爭議解決機關一併審查。本案中，李某徵起訴要求確認違法的行為是河南省政府送達複議決定行為，該行為屬於河南省政府複議決定行為的附屬程序，屬於複議行為的附屬行為，本身不具有單獨的法律效力，因此，對李某徵的起訴應予駁回。一審法院裁定理由不當，予以糾正，但結果正確，依法應予維持。據此作出（2017）豫行終413號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。
李某徵向本院申請再審，請求依法撤銷一審和二審行政裁定，依法改判或發還審理。其申請再審的主要事實和理由為：其向河南省政府說明未簽收到複議決定書，要求予以補辦，遭到拒絕後，才提起訴訟，一審和二審法院駁回起訴明顯錯誤。行政複議包括受理、作出決定及送達等行為，針對任何一項行政行為都可以提起訴訟；河南省政府提供的送達回證上沒有其簽名和日期，說明送達行為違法，侵犯其合法權益，其有權提起訴訟。故二審法院認定事實和適用法律錯誤。李某徵在上訴理由中還提出，其在（2016）豫01行初575號案件中起訴的標的是行政複議的答覆行為，訴訟請求是履行法定職責、對行政複議申請予以答覆；而本案起訴的標的是未依法送達複議決定書的違法行為，訴訟請求是確認違法，因此兩案訴訟標的和訴求並不相同，不構成重複起訴。
本院認為：行政行為作成後的“告知送達”，是一種重要的行政程序。一方面，是為了使當事人知悉行政行為的內容；另一方面，亦為行政行為的生效要件，書面的行政行為自送達相對人及已知的利害關係人時才對其發生效力。未予告知送達的行政行為屬於無效的行政行為，但是，針對不予告知送達這類程序行為本身，卻不能單獨提起訴訟。這是因為，法律尚無針對程序行為設置單獨的法律保護，針對程序行為的法律救濟手段，只能在針對最終的實體決定提起訴訟時同時採用，除非這個程序行為再也不能納入實體決定的整體之中一併得到解決。
具體到本案，再審申請人的訴訟請求是確認未依法送達行政複議決定書的行為違法。就權利保護而言，再審申請人在逾期沒有收到複議決定的情況下，完全可以提起要求判令複議機關履行行政複議法定職責的訴訟，而不是單獨針對送達程序提起確認違法之訴。事實上，再審申請人此前也確實已經以河南省政府不履行行政複議法定職責為由提起了訴訟。在此情況下，其提起本案訴訟，既不屬於行政訴訟受案範圍，同時也構成重複起訴。雖然一審法院和二審法院在認定不符合起訴條件的具體情形上有所不同，但是，行政訴訟的起訴條件具有多樣性，在一個案件中，既有可能僅僅違反其中的一種，也有可能同時違反多種，並不必然是一種非此即彼的關係。二審法院既可以以自己的正確認定代替一審法院不正確的認定，也可以在認可一審法院認定的基礎上補充認定違反起訴條件的情形。只要一審的裁判結果並無不當，即可在補充完善理由之後予以維持。
綜上，再審申請人李某徵的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人李某徵的再審申請。
審判長 李廣宇
審判員 閻 巍
審判員 董保軍
二〇一七年十月三十一日
法官助理 駱芳菲
書記員 張 蘭
轉自： 判例研究
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