淮北市是一座典型的煤炭資源型城市，因煤而建，緣煤而興。1958年，這裡開始建設第一座礦井；1960年，設立地級市；現轄三區一縣，土地總面積2741平方千米，總人口228萬。建市近60年來，淮北市已累計生產原煤10億多噸，為國家經濟發展做出重大貢獻。與此同時，該市每年因採煤塌陷土地約8000畝，共塌陷土地35萬畝，導致30多萬農民部分或全部失去土地，1.5萬餘畝山體遭採石破壞，地下水降落漏斗區達300平方千米。2009年3月，淮北市被列為國家第二批資源枯竭城市。
面對採煤塌陷之殤，淮北市充分尊重自然規律和經濟規律，數十年如一日，一張藍圖繪到底，一年接著一年幹，久久為功。特別是黨的十八大以來，淮北市委市政府認真落實習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力實施中國碳谷·綠金淮北戰略，走出了一條具有淮北特色的塌陷區綜合治理與循環利用之路，助推淮北市由“煤城”向“美城”、由“黑金”向“綠金”的根本性轉變。截至目前，該市共治理採煤塌陷地18.2萬畝，總投資達150億元，搬遷村莊275個，實現10多萬失地農民再就業，安置近20萬搬遷群眾，被聯合國人居署譽為：“土地再生的奇蹟！”
持之以恆，善作善成，不斷探索塌陷區治理新路徑
採煤塌陷區國土空間生態修復治理是一項長期複雜的系統工程。從上世紀80年代起，淮北市就在全國率先開展了採煤塌陷區綜合治理工作。在多年的治理實踐中，淮北市以塌陷深度、治理時間、治理技術、資金籌集、搬遷安置五大要素為抓手，逐步探索形成了“深改湖，淺造田，不深不淺種藕蓮”、“穩建廠，沉修路，半穩半沉栽上樹”等採煤塌陷區綜合治理模式。
一是從塌陷深度要素入手，採取相對適宜的治理模式，逐漸形成了“深改湖，淺造田，不深不淺種藕蓮”三種綜合治理利用模式。其中，“深改湖”，即利用塌陷區深水面資源建設水上公園和平原水庫，從而打造山水生態城市；“淺造田”，即對塌陷深度在0.5米以內的淺層塌陷區域，通過推高填低平整土地，在增加有效耕地面積的基礎上，達到“田成方、路相通、溝相連、林成網、旱能灌、澇能排”的標準，促進農業增產、農民增收、農村發展。
二是從治理時間要素入手，對穩沉和非穩沉區域，採取相對適宜的治理模式，逐步形成了“穩造地，非粗放，魚鴨混養荷田田”三種綜合治理利用模式。其中，“穩造地”，即對已穩沉的塌陷地從長遠考慮規劃設計綜合治理方案，按照“宜耕則耕、宜漁則漁、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則，治理可利用土地，恢復生態環境；“非粗放”，即對非穩沉的塌陷地，因其還在繼續塌陷，為避免重複投入治理資金，宜採取粗放方式設計短期利用方案，待塌陷穩沉後再投入資金進行綜合治理。“魚鴨混養荷田田”，即在非穩沉塌陷區域內，可利用塌陷水面養魚養鴨養蓮藕，充分利用塌陷地資源產生經濟效益。
三是從治理技術要素入手，逐步形成“注漿超高水膏體充填，粉煤灰煤矸石充填”等四種充填技術模式。其中，“注漿超高水膏體充填”，即利用覆巖隔層注漿充填、超高水材料充填、膏體充填開採技術，實現不搬遷村莊，在建築物下開採資源。據統計，截至目前，該技術的推廣應用約為淮北市各採煤企業節約資金11.24億元。“覆巖隔層注漿充填”，即在已穩沉塌陷地的採空區設計注漿孔若干，利用鑽孔（高壓）漿液對地下采空區的裂隙、離層、冒落帶進行充填，消除採空區內較大空隙和空洞，保證高樓基礎的承載力和穩定性。
“超高水材料充填”,採用中國礦業大學研發的超高水材料對採空區進行填充開採。例如,新光集團劉東煤礦某工作面的開採便使用了此填充技術,在建築物不搬遷的情況下實現了高效、安全開採。“膏體充填”,使用石灰、水泥、粉煤灰和水等原料,經攪拌混合成膏體充填採空區,可在不搬遷村莊的情況下實現高效安全開採,節省搬遷成本。
四是從資金籌集要素入手,主要形成了政策爭取、財政投入、市場運作等資金籌集模式,解決了治理資金難題。以財政資金為槓桿的政府主導型,積極爭取中央、省級財政專項補助資金。2003年以來,淮北市共獲批國家和省級礦山地質環境和採煤塌陷區綜合治理項目332個、資金9.54億元,帶動市級財政投入工礦廢棄地治理資金10億多元。以地環保證金為基礎的企業主導型,建立礦山地質環境治理恢復保證金繳存管理制度。自2008年以來,累計收繳保證金5億餘元。2011年以來,該市11家地方礦山企業共支取保證金3963萬元,完成治理面積1238畝;兩大礦業集團獲省級下撥保證金1.54億元,完成治理面積3800畝;礦山企業投入塌陷村莊搬遷安置資金40億元。以項目開發為突破的市場主導型。以綠金湖採煤沉陷區治理項目為例,採用PPP融資模式,有效融資22.2498億元,解決了20多億元的資金缺口問題。
五是從搬遷安置要素入手,因地制宜,規劃新居,逐步形成了“一集中二依礦三入鎮四進城”的四種村莊搬遷安置模式。“一集中”,即中心集聚型。依託中心村劃定搬遷區域,小村並大村,對塌陷村莊集中搬遷,合理有效配置資源。“二依礦”,即礦村結合型。即依託煤礦的基礎設施,把塌陷村莊向礦區集中,充分利用礦區的道路、供水、供電等基礎設施和醫院、學校等社會資源,建設搬遷新村。“三入鎮”,即依鎮建村型。充分利用小城鎮的基礎設施資源和公共事業資源,把塌陷村莊向小城鎮集中,推進小城鎮人口集聚和規模擴張,通過發展小城鎮的工業園區、城鎮三產,解決搬遷農民的就業問題,加快推進城鄉一體化進程。“四進城”,即城市社區型。對主城區附近塌陷的村莊,根據農民意願,採取建設農民公寓的方式,按城市居民住宅小區標準建設農民新村,把農民納入城市居民管理,並把失地農民納入城市居民社保範疇。
“五大創新”展現新作為,開啟淮北“擁湖發展”新時代
綠金湖(又名中湖)位於淮北市生態走廊帶的核心區,是西部老城與東部新城的中間銜接帶。治理前為淮北市閘河煤田採煤塌陷區,塌陷區內汙水橫流,房屋倒塌,道路橋樑斷裂,生態環境遭受嚴重破壞,土地處於荒廢或半荒廢狀態,是名符其實的城市“黑傷疤”。
綠金湖治理項目是原國土資源部、財政部批准的國家級礦山地質環境治理重點項目的二、三期工程,總治理規模3.61萬畝,總投資22.2498億元。為了最大程度優化資源配置,節約建設成本,發揮綜合效益,淮北市重點開展了以下五項創新工作:
一是實施超前式治理,探索塌陷區治理的“千金方”。即在科學預測未穩沉區域未來塌陷尺度的基礎上,通過提前挖出表土、預留塌陷標高等方式進行超前治理,使治理後的土地即使在地下繼續塌陷直至穩沉後,依然能達到治理設計要求,而不必等到穩沉後再治理。
二是突出多規合一,調準生態治理的“定盤星”。即將土地利用總體規劃、城市規劃、生態環境保護規劃、溼地保護規劃、林業規劃有機結合,以優化空間佈局、提高政府空間管控水平和治理能力為目標,保障治理後的土地能按照規劃用途有效利用。
三是創新融資方式,破解資金不足的“金鑰匙”。淮北市資源枯竭型城市礦山地質環境治理項目共獲得中央財政專項資金3.2億元,其中可用於綠金湖治理的資金約為2億元,資金缺口高達20多億元。淮北市政府採用PPP項目融資模式開展綠金湖治理,通過依法招標和磋商談判,並確定了中標人,解決了資金難題。
四是突出統籌推進,吹響兵團作戰的“衝鋒號”。即市領導擔任“總指揮”,各部門作為“一線指揮部”,規劃、自然資源、城建、交通、水務等多部門分工協作,密切配合,層層壓實責任,做到不重複投資,一體化施工。
五是創新拆遷補償方式,讓群眾吃下“定心丸”。淮北市政府按照大型附屬物據實、小型附屬物包乾的補償原則,由轄區政府負責清查,市級組織核查,形成核查報告報市政府批准後,市財政撥付補償資金,由區政府包乾使用,據實補償,限時完成,既保證了群眾的合法權益,又加速了遺留附著物拆遷補償的進度,為項目實施奠定了基礎。
目前,綠金湖項目治理成效初顯。昔日的塌陷區黑臭水體得到治理,髒亂差環境明顯改善。治理形成的2.45萬畝可利用土地中,可出讓建設用地約8000畝,預期直接收益達300億元—500億元;建成後可容納約8萬人,實現了淮北市居民多年的“擁湖發展”夢;形成的1.16萬畝、庫容3680萬立方米的水域,一舉成為全國地級市中面積最大的人工內湖,滿足了淮水北調及全市戰略蓄水的需要。
“以點帶面”迎來新氣象,打造山水生態城市新格局
“綠水青山就是金山銀山。”在習近平總書記治國理政新理念的指引下,如今,利用塌陷區水資源建設山水生態城市的治理新模式正在淮北大地逐步形成。這種新型的開發模式,由傳統的注重經濟效益,轉向兼顧人口、社會、經濟、資源、環境協調發展,更加註重複合生態的整體效益。為此,淮北市先後編制了《採煤塌陷區綜合治理規劃》、《主城區生態城市建設規劃》、《閘河煤田中心塌陷區生態經濟功能評估與生態系統修復規劃》和《城市水系生態環境綜合整治規劃》,通過對城市規劃區內不規則的塌陷水面進行有效整合及水面駁岸的綜合整治,輔以對龍脊山、相山的景區開發,對縱貫市區的新濉河等河流的綠化美化,創造豐富的濱水連續景觀線及優美的山水對景效果。
已經治理完成的東湖、南湖以及綠金湖,就是對這一系列生態理念的生動實踐。特別是治理後的綠金湖,將周邊的東湖、南湖、相湖、龍河、岱河等城市水系全線貫通,淮北市“一帶雙城三青山,六湖九河十八灣”的城市特色空間格局已初步形成,提升了生活居住創業環境。城市生態環境的改善,不僅壯大了生態旅遊產業,更是吸引了恆大、萬達、完美等知名企業來此投資興業,加快了城市轉型發展步伐。
習近平總書記在江蘇省徐州市考察時曾指出,資源枯竭地區經濟轉型發展是一篇大文章,實踐證明這篇文章完全可以做好,關鍵是要貫徹新發展理念,堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。對採煤塌陷區整治的有益經驗,要注意總結推廣。
淮北市建市雖只有60年時間,但採煤沉陷區治理時間長達50多年。我們深刻認識到:只有以實際行動踐行習近平總書記的指示精神,才能做好採煤塌陷區綜合治理這篇大文章,才能實現淮北這座資源型城市的成功轉型。
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