05.14 張帆：改革開放40年中管制改革與變遷的制度經濟學分析｜宏觀經濟

文/北京大學國家發展研究院經濟學教授張帆

過去40年的管制改革是大規模放鬆計劃經濟下的行政管制和市場經濟下管制重建的結合。在市場建立初期，非正式規則往往先於正式規則，正式規則隨後才建立起來，成為對非正式規則的確認。在市場建立之後出現監管不足和監管過度的現象，提出了監管完善和適度的要求。本文把廣義的交易成本分為市場交易成本和政府交易成本，把改革中的制度選擇問題表示為給定生產和流通技術約束下選擇制度使總成本最小化的問題。

過去40年的管制改革，是大規模放鬆計劃經濟下的行政管制和市場經濟下管制重建的結合。改革在政府壟斷的經濟中通過放松管制創造出市場，這個市場又產生了政府監管的要求，從而促進了市場經濟下新形式管制的發展。在市場建立初期，非正式規則往往先於正式規則，正式規則隨後才建立起來，成為對非正式規則的確認。在缺乏足夠的市場競爭者的情況下，通過分割原政府經營部門和引進新的競爭者形成市場是在利用舊制度基礎上的創新。在市場建立之後出現監管不足和監管過度的現象，提出了監管完善和適度的要求。

為了反映我國政府主導的市場經濟的情況，本文把廣義的交易成本分為市場交易成本和政府交易成本，把改革中的制度選擇問題表示為給定生產和流通技術約束下選擇制度使總成本最小化的問題。本文在關注所有部門的管制改革的同時，集中關注改革前基本上由政府壟斷的產業部門的管制改革，並重點討論了民航、電信和金融監管的案例。本文計算了政府管制改革指數，指數顯示改革的進展和改革增速的變化。

一．管制改革綜述

政府管制可以分成狹義與廣義的管制。狹義的管制是市場經濟下政府對微觀經濟活動的特定的干預，存在於許多市場經濟國家，包括經濟管制和社會管制。經濟管制是對自然壟斷行業的管制，社會管制則是針對外部性的跨行業管制例如環境、產品安全和工作場所安全等方面的管制。廣義的管制不僅包括了狹義管制還包括了計劃經濟下政府對經濟活動的干預，這種管制是涵蓋所有行業使用行政手段的直接控制。過去40年的管制改革，是大規模放鬆計劃經濟下的行政管制和市場經濟下管制適度重建的結合。

1978年開始的中國經濟體制改革，在政府壟斷的經濟中通過放松管制創造出市場，這個市場又產生了政府監管的要求，從而促進了新形式管制的發展。這種新形式的管制是在市場經濟的大框架下，為保證市場的正常運行所進行的有限的政府幹預，涉及某些特定行業（例如自然壟斷行業）或特定領域（例如環境）。在這40年中，我們經歷了一個制度變遷、重構制度框架的過程。過去40年的管制改革涵蓋了我國主要的產業部門。本文在關注所有部門的管制改革的同時，集中關注改革前基本上由政府壟斷的產業部門的管制改革。

諾斯認為，人們是通過某種先存的心智結構來處理信息和辨識環境的。這些心智結構對制度的形成和變遷起著重要的作用。信念決定人們的選擇。1978年開始的改革是以全民對改革的信念和共識為基礎的。這種共識來源於對計劃經濟的低效率和政治動亂後果的認識，這是一種“集體的意向性”。這種共識存在於社會各階層，包括各級幹部的大多數。正是這種改革共識推動了此後幾十年的改革實踐。當然，儘管對要不要改革存在共識，在改革初期，人們對改革的目標和途徑存在著各種不同的認識。改革的過程也是一個不斷形成新的改革共識的過程。

改革是制度的變動。制度包括三個基本構成部分，正式規則、非正式約束及二者的實施。正式規則包括政治（和司法）規則、經濟規則和契約。非正式約束包括習俗、慣例、家庭紐帶等。在一定條件下，正式制度和非正式制度的建立和變革可以降低交易費用，提高制度運行的效率。不過，制度變動並非總是提高效率，由於路徑依賴，制度也可能陷入低效率的陷阱。

在中國改革中，在市場建立初期，由於費用較低，非正式規則往往先於正式規則，在舊制度向新制度轉變的過程中起著過渡的作用。正式規則往往隨後才建立起來，成為對非正式規則的確認。在改革初期，很多改革是“非法的”，是難以用當時的法律來規範的。例如在農村承包制改革的初期，由於缺乏正式規則，承包土地就是非法的，私下分田的生產隊幹部冒著坐牢的風險。在改革過程中，舊的正式規則往往先經歷一個解釋和實施上的模糊時期，為規則的改變創造條件，條件成熟後再由正式規則確認。這些非正式規則表現出重複交易、文化同質、家族紐帶、缺少第三方實施等特點，例如溫州的地下借貸組織“抬會”利用親友關係、反覆交易，在改革初期的條件下一定程度降低了交易費用，提供了一種中小企業融資的渠道。[i] 轉型是從非正式規則向正式規則轉變的過程。由於建立完備的正式規則的高昂費用，轉型過程中存在制度的不完備或制度殘缺。這增加了過渡性規則的短期可行性，但同時也給尋租者提供了機會，成為腐敗的制度性源泉。[ii]

改革的第一步是放鬆計劃經濟下對經濟活動的過分管制，建立市場。這是一個縮小管制範圍和減少管制強度的過程。在計劃經濟下，許多政府主管部門直接從事生產和經營活動，隨著舊管制的放鬆，價格機制和新的市場活動主體逐步湧現。建立市場的一個重要步驟是逐步放開價格，使價格成為調節市場供求的手段和對市場參與者提供的信號。放開價格是一場制度變革，其難點在於它涉及不同的利益集團之間的利益再分配，從而受到既得利益者的阻礙。一方面，價格放開為生產者提供了新的激勵機制，大幅度提高了生產效率，改善了生產結構。另一方面，價格改革，特別是消費品價格改革可能損害城市消費者的利益，而城市消費者是計劃經濟福利制度的既得利益者。改革採取漸進方式，針對每一次價格改革，都對城市消費者進行了相應的補償。經過較長時間，成功實現了在多數競爭性行業向市場經濟的過渡。

改革的第二步是市場活動主體的創造，這是建立市場的重要內容。在一些壟斷行業，難以僅僅通過放開價格和進入而創造競爭市場。改革通過政企分開，把政府部門的公共管理職能與經營職能分開，從而產生了一批市場活動主體。在一些重要的政府壟斷行業，對政企分開產生的市場活動主體，進行了進一步的（有時是多次的）分割，創立了相互競爭的市場主體。在民航、電信、電力等行業反覆使用了經營主體分割的辦法。這些經營主體在初期多數是國有的，此後變為某種形式的股份制企業。同時，改革通過開放市場準入，引進非國有經濟參與競爭，逐步形成有較多參與者的一定程度上公平競爭的市場經濟，在民航、電信等行業的改革過程中都引進過外部競爭者。在建立市場的過程中，在缺乏足夠的市場競爭者的情況下，通過分割原政府經營部門形成市場是在利用舊制度基礎上的創新。建立市場，政企分開，分割經營部門和引進非國有經濟是舊制度的廢除和改革、新制度的創立。

我國政府管制的形成歷史也遺留下一些問題。一是在政企分開不徹底的情況下，政府既扮演管制者的角色，又扮演管理者的角色。由於和國有企業的歷史聯繫，政府在一些情況下不能公平對待公有和非公有企業。一些管制機構被企業俘獲。過多的政府審批造成巨大的尋租機會，造成官商勾結和腐敗。二是管制機構擁有過度的自由裁量權。三是立法和管制程序不夠公開透明。

在市場建立的過程中形成了一系列新的規則，例如收入與市場競爭相聯繫、不得利用政治權力從市場獲利等規則。這些新的規則體現了內置於制度中的激勵機制。這些激勵機制鼓勵個人通過努力獲得更多的收入，從而極大地提高了生產效率。在改革初期，體現這些規則的法律法規嚴重滯後，存在法律沒有覆蓋的大量空間和法律實施不力的問題，以上市場經濟規則並沒有得到完全的實施。這主要是因為建立正式規則的高昂成本，以及人們對法律的認識不足和政府權力結構中立法司法部門的權力不足。為了滿足對正式規則的需要，立法部門制定了大量新的法規來規範市場，例如和管制直接有關的反不正當競爭法和反壟斷法，逐漸彌補了管制的一些漏洞。

在市場建立之後立即出現了監管的需要。改革過程經歷了從人情關係市場秩序向非人際關係化交換的市場秩序的轉變。使人們在非人際關係化交換中獲益的契約，必須伴隨某種形式的第三方實施。政府的作用就是執行第三方實施職能。這主要是由於政府實施的規模效應。新市場需要新形式的監管。這種監管在性質上屬於狹義的管制，或市場經濟下的政府幹預，與計劃經濟下的政府管制不同。這種監管的目的是保護市場競爭的有序進行，既需要制止不規則競爭，又不能傷害正常的競爭和競爭者。在改革過程中，監管往往難以一下子達到以上目的。在很多領域，可以觀察到市場放開和監管的交替進行，“收放循環”，反映了監管需求、監管的不成熟和不適度。這部分地是由於，這種新監管利用了舊制度，例如利用舊的監管機構和舊的監管方法，反映了制度變革中的路徑依賴。對市場的監管往往是在對舊的政府部門改造的基礎上形成的，這產生了正反兩方面的效果。在改革過程中的監管不足和監管過度現象，反映了監管部門的舊的計劃管理部門的觀念和手段的遺留。在每一波市場化改革之後，往往緊跟著一波監管。例如股票市場的每一步發展都伴隨著證監會旨在規範市場的有關規定的頒佈。每一波基本建設的高潮，往往都伴隨著政府的宏觀調控，一些調控擠出了一部分民營企業的投資，損害了一些民營企業的利益。在改革中，“政監分離”的嘗試沒有成功，唯一獨立於行政部門的監管機構電監會存在一段時間後被撤銷，反映了政府部門權力分佈的現狀。

市場的建立伴隨著產權制度的改革。產權改革是制度變革的深層次內容，是市場秩序的核心。產權改革的原因是計劃經濟下單一的公有制產權結構不能提供有效的激勵機制。產權改革的方向是從單一的公有制向多種所有制轉變。這種制度為經濟活動參與者提供了產權的保障，把績效與產權更緊密地聯繫在一起，從而提供了有效的激勵機制。政府承諾對產權制度變革提供了保證。在改革初期，農村土地承包制把土地使用權交給農民，提高了農民的生產積極性。此後，政府反覆承諾農村產權制度的長期性，在一定程度上減少了農民的短期行為。城市國有企業改革最初採取不改變產權條件下的承包制，實踐證明這種改革沒有解決承包者的激勵問題，特別是企業的額外收益問題，最終需要通過“放小”，即改變中小型國有企業的產權才得以解決。大型國有企業也需要通過上市和引進非國有資本來解決產權問題，從而改進激勵機制。產權改革經常涉及委託代理關係和監管機制的重新設計。這是市場環境下新形式的監管，是在對多種所有制和市場機制的認可的前提下對市場機制正常運作的監管。

最後，組織（主要是企業）和企業家是制度變遷的主角和動力，型塑了制度變遷的方向。企業和企業家的活動緩慢地改變了制度結構，促進了正式和非正式規則的漸進改變。一些民營企業家進入政府控制國企壟斷的行業的不懈努力，促進了某些行業產權和競爭結構的漸變。企業和企業家對政府監管的遵守是監管可持續的前提條件。

制度變遷是一個調整、不均衡與均衡交替的過程。正式規則的變遷可能導致一個非均衡狀態的出現。適當的監管有助於制度變遷的均衡發展。人們對規則的變化有一個適應過程，例如城市消費者在改革初期對價格改革的適應就經歷了一段時期。制度變遷可以分為漸進的與不連續的變遷，計劃與改革之間是一個不連續的變遷，改革各階段之間大體上是連續的變遷，由規則的邊際調整所組成。制度變遷可能陷入低效率穩定性陷阱，這與制度變化的邊際成本有關。如果制度變遷的邊際成本較大，制度就可能陷入低效率陷阱。

二．交易費用

規則設計通常服從成本考慮。不同體制所提供的行為激勵結構不同，所以協調分工的成本不同，交換髮生的範圍也就不同，這是體制改革涉及的核心問題。[iii] 相對價格的變動是制度變遷的重要來源，要素價格的變化、信息成本和技術的變化都屬於相對價格的變化。交易費用是交易過程中獲取信息，衡量交易對象的數量和質量、實施契約（包括委託人對代理人的監督）的成本。管制所產生的費用是與交易有關的成本的重要組成部分。降低交易費用的因素包括從人情交換向非人際關係交換的轉變和產權的完善等。交易雙方的瞭解和重複交易等因素降低了交易的實施費用。

為了反映我國政府主導的市場經濟的情況，我們把廣義的交易成本分為市場交易成本和政府交易成本。政府交易成本是政府直接參與交易和監督實施契約的成本。[iv] 這一成本是政府參與的聯繫產品生產和消費的中間過程所產生的成本，政府替代市場參與流通過程的成本，政府對產品生產和銷售進行規劃和監督的成本，包括諾斯所說對代理人監管的成本。[v]市場交易成本是企業（或個人）之間交易所產生的費用，在市場經濟下這是交易費用的主要組成部分。

在我們的簡單模型中，用政府-市場在經濟中的相對份額來表示可供選擇的制度模式，假定這一份額是連續的，它可以用一條兩端為完全政府和完全市場的直線來表示，從左向右市場的份額逐漸增加。這裡，我們可以把成本的變動稱為“邊際成本”，這裡的邊際成本不是針對產量的邊際變動，而是針對制度（政府-市場相對比例）的邊際變動。在中國改革過程中，我們觀察到，在完全的政府控制的計劃經濟中，由於所有交易均由政府實施，政府邊際交易成本達到最高，市場邊際交易成本接近0。隨著市場成分的增加，政府邊際交易成本下降而市場邊際交易成本上升。由於激勵機制的改進，生產成本也隨市場成分的增加而下降。根據對中國改革初期的觀察，隨市場成分的增加，政府交易成本和生產成本的下降大於市場交易成本的上升。隨市場成分的增加，超過某一點，市場邊際交易成本的上升可能超過政府交易成本和生產成本，這樣，如果邊際成本的變動是單調的，就可能存在一個最優的政府-市場組合。一些外部因素可以使各成本曲線發生移動。例如非人際關係交換可能使市場交易成本曲線向下移動。這樣，

根據觀察，在計劃經濟末期，政府的過度干預所造成的激勵機制問題，使政府交易成本和生產成本達到最高點。隨著改革的展開，政府放開一部分管制，政府交易成本下降；由於激勵機制的改善，生產成本也下降了。同時，隨著市場交易的擴大，市場交易成本上升。例如，農村承包責任制，降低了政府管理的成本和生產成本，但同時隨著大量農產品進入市場，出現了農產品買賣難的問題，市場交易成本上升。改革初期政府財政支出佔GDP比例的減少大體上反映了政府交易成本的下降（給定總產出）。財政支出（不包括預算外支出）佔GDP的比例從1978年的30.7%下降到1996年的11.1%，此後又上升到2014年的23.9%。商業流通費用佔GDP的比例大體反映了市場交易費用的上升。物流產業增加值是指由交通運輸業物流增加值、倉儲物流業增加值、批發物流業增加值、配送加工包裝物流業增加值和郵政業物流增加值構成。1991年我國物流產業增加值為2257億元，2002年為7133億元，增長了2倍多，年均遞增11%，高於同期GDP年均增長約1個百分點。其中增加值增長最快的是配送、物流加工、包裝，12年平均增長17.6%。物流產業增加值佔第三產業的增加值的比重1991～2002年平均為24.8%。[vii] 批發零售增加值也從1978年的242.3億元增加到2014年的62423.5億元，年均增長16.7%，高於GDP增長率。[viii]

三、重點行業管制改革的幾個案例

民航業

民航改革是重點行業改革的先鋒。1985年國務院批准民航改革報告，民航總局政企分開，成為行政和管制機構。民航總局的職能為：制定政策和計劃，談判國際協定，制定技術標準，實施空中交通管制，發放航空執照，管理安全，管制價格，協調兼併，制定財務會計規則等。按地區把民航分割，取消地區管理局，成立航空公司。公司自主經營自負盈虧。民航總局退出日常管理。政府部門、地方政府和企業可以建立新的航空公司。除大型機場外，民航總局逐步把機場管理交給地方。1987-1991年建立了6家主要航空公司，其中中國國際、中國東方和中國南方是三大航空公司，控制約一半客運。中國北方、中國西北和中國西南航空公司控制約四分之一市場份額。此外還成立了很多航空公司，多由政府部門或地方政府投資。1994年航空公司的數目達到40多家。民航總局考慮到航空安全，1994年7月暫停發放執照。並取消一些航空公司（例如北京航空、煙臺航空）的執照，並鼓勵大公司兼併小公司（例如北方兼併天鵝，廈門兼併福建）。改革後民航總局政監合一。這一時期的法規沒有涉及線路和定價權，民航總局在這些方面仍保持較大權限。1994年民航總局和對外經貿部宣佈民航外商投資政策。允許合資，允許外資入股，但禁止外國機場和飛機制造商進行以上投資。外國投資不能超過資本的35%和投標權的 25%。此後，東方和南方航空相繼在紐約和香港上市。

2002年3月，中國政府決定對中國民航業再次進行重組。主要內容有：

一是航空公司與服務保障企業的聯合重組，民航總局直屬航空公司及服務保障企業合併後於2002年10月正式掛牌成立，組成為六大集團公司：中國航空集團公司、東方航空集團公司、南方航空集團公司、中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司。成立後的集團公司與民航總局脫鉤，交由中央有關部門管理。

二是民航政府監管機構改革，民航總局下屬7個地區管理局和26個省級安全監督管理辦公室，對民航事務實施監管。

三是對90個機場進行了屬地化管理改革，民航總局直接管理的機場下放所在省（區、市）管理，相關資產、負債和人員一併劃轉；民航總局與地方政府聯合管理的民用機場和軍民合用機場，屬民航總局管理的資產、負債及相關人員一併劃轉所在省（區、市）管理。首都機場、西藏自治區區內的民用機場繼續由民航總局管理。

民航改革和市場需求的擴大導致了民航的迅速發展。1978年，中國民航運輸總週轉量2.98億噸，完成旅客運輸量231萬人，貨郵運輸量6.4萬噸。至2010年，中國民航運輸總週轉量達538億噸，完成旅客運輸量26769萬人，貨郵運輸量536萬噸，三項指標分別增長180倍，116倍和84倍，增速遠高於鐵路產業對應指標的同期增速。

電信業

20世紀80年代以前，中國的電信業由郵電部壟斷經營，全行業由政府管制。價格管制造成全行業盈利微薄，資金的缺乏限制了繼續發展。

1988年，國務院確定郵電體制改革三步走的方向：第一步是對郵電物資等管理機構完全實現政企分開；第二步是逐步實現郵政、電信專業分別核算，轉移職能；第三步是條件成熟時，從上至下實現郵政、電信分營和政企分開。

1993年國家放開經營部分電信業務。政府在1994年引進一個新的競爭者中國聯通。聯通是以電子部等其他部委為背景成立的，聯通的進入可以看作其他利益集團分享租金的活動。然而由於聯通在資金、人員和顧客方面都比中國電信小得多，很難與電信競爭。1995年，電信總局以“中國郵電電信總局”的名義進行企業法人登記，其原有的政府職能轉移至郵電部內其它司局，逐步實現了政企職責分開。1997年，郵電部做出在全國實施郵電分營的決策，並決定在1998年在全國推行郵電分營。

1998年在部門重組中，郵電部被信息產業部所取代。信息產業部的成立標誌著電信行政部門與經營部門的分離。信息產業部成立後對低效率的政府壟斷進行了改革。1999年，電信業第一次重組把中國電信拆分重組為三部分，將中國電信的尋呼、衛星和移動業務剝離，拆分成中國電信、中國移動和中國衛星通訊公司。尋呼業務併入聯通公司。2002年的第二次重組把中國電信按地域分為南北兩部分，中國電信-北方保留了30%的網絡資源組成中國網通; 中國電信-南方或新的中國電信保留70%的網絡資源。第二次重組建立了6個經營機構：中國電信、中國聯通、中國移動、中國衛通、中國網通和中國鐵通。

2008年信息產業部、發改委和財政部宣佈電信領域第三次重組，中國電信購進中國聯通的CDMA network, 中國聯通兼併中國網通，中國衛通併入中國電信，中國移動兼併中國鐵通。這樣，第三次重組把6個經營者合併為3個規模接近能夠在各領域競爭的3個相互競爭的經營者，中國電信、中國聯通和中國移動。[ix]

金融業

計劃經濟時期，我國金融處於高度壓抑狀態，幾乎沒有金融市場，一切信用歸銀行，相當長的時間裡，只有中國人民銀行一家銀行，既從事信貸業務又執行金融監管的職能。

1983年，國務院決定由人民銀行專門行使中央銀行的職能。1984年，工商銀行從人民銀行中分離，加上之前建立的中國銀行、建設銀行和農業銀行，形成了四大專業銀行組成的體系。這一期間金融監管主要採取報告制度、年檢制度、評級制度，及現場檢查和非現場檢查相結合的制度。這種專業銀行體系持續了約十年。

1990年上海證券交易所和深圳證券交易所成立，多層次資本市場逐漸發展起來，外資銀行開始進入中國，非銀行金融機構迅速發展，其中保險公司和保險市場發展迅猛。隨著中國股市的建立和發展，我國證券市場的監督管理體系逐步建立。1992年，國務院成立國務院證券委員會和證券監督管理委員會，負責股票發行上市的監管，而中國人民銀行仍然對債券和基金實施監管。這標誌著我國的金融分業監管體制開始起步。

1993年國務院下發了《關於金融體制改革的決定》，全面重塑中國的金融體系。《決定》提出的金融體制改革的目標是：建立在國務院領導下，獨立執行貨幣政策的中央銀行宏觀調控體系；建立政策性金融與商業性金融分離，以國有商業銀行為主體、多種金融機構並存的金融組織體系。1994年，國開行、農發行、進出口銀行等政策性銀行相繼成立。此後，股份制銀行、農信社、城信社也漸次登上金融舞臺。

1995年以來，全國人大及其常委會通過了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《中華人民共和國票據法》、《全國人大常委會關於懲治金融犯罪的決定》）等金融法規，構成了金融體制分業經營的法律基礎。

1997年，第一次全國金融工作會議召開，提出對金融業實現分業監管的目標，逐步將證券業和保險業的監管從人民銀行統一監管中分離出來，分別由證監會和保監會負責。

1998年，國務院決定將證券委員會併入中國證券監督管理委員會，將中國人民銀行的證券監管權全部移交中國證監會。1998年，國務院決定成立中國保險監督管理委員會；對中國人民銀行管理體制進行重大改革，撤銷省級分行，跨省區組建九家分行，以增強金融監管的獨立性和有效性。至此，中國金融業分業監管體制初步確立。

2003年，中國銀行業監督管理委員會成立並接管了人民銀行的銀行監管職能。中國人民銀行主要制定和執行貨幣政策，對貨幣市場和外匯市場進行監督與管理。銀監會負責統一監督管理全國銀行、金融資產管理公司、信託投資公司及其它存款類金融機構。證監會依法對全國證券、期貨市場實行集中統一監督管理。保監會統一監督管理全國保險市場，維護保險業的合法、穩健運行。由人行、證監會、銀監會和保監會的分業監管格局正式形成。在地方層面，人民銀行下設大區分行，同時管理多個省份，大區分行下設中心支行與支行，分支機構延伸至各個縣區；銀監會分支機構設立到地市級行政區，個別縣區也有其辦事處；證監會分支機構僅設立至省級行政區；保監會分支機構設立到地市級行政區。“一行三會”為了保持一定的獨立性，防止地方政府過度干預，各監管機構之間自成體系，實行條線化垂直管理。此外，地方政府為了更好地參與金融事務，組建地方性金融監管部門——金融工作辦公室，隸屬於地方政府，其分支機構設立至各個縣區，主要負責地方金融秩序的維護和政府與各金融機構間的協調工作。

2003年以來，國內金融混業經營、金融深化、金融創新趨勢日趨明朗。在此背景下，2005年，央行、銀監會和證監會共同制定《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》，開啟了我國各金融監管部門合作監管的大門。2006年修訂的《證券法》，全面修改了金融混業經營的限制條款，為混業經營預留了制度接口。

混業經營使監管環境發生重大變化，但監管機制與監管方式改革相對滯後，不適應金融發展形勢的要求。問題包括：

一是監管權力結構失調。

二是金融混業經營趨勢下貨幣政策傳導機制不暢。由於各自職責的不同，金融監管與貨幣政策之間存在利益衝突，導致貨幣政策無法達到預期目的。人民銀行貨幣政策往往具有逆經濟週期調控的特點，相反，金融監管政策具有順經濟週期的特點。

三是監管機構缺乏履職所必要的獨立性。

五是對金融創新難以進行有效監管。

儘管2000年以來建立了金融監管協調部際聯席會議制度，由於缺少牽頭責任部門，對各監管主體缺乏有效約束力、缺少有效爭端解決以及外部監督機制，難以解決金融監管與發展中的實際問題。隨著我國金融業混業經營的發展，進一步的金融創新，多層次金融市場包括金融衍生品市場形成並發展，金融市場國際化不斷深化。嚴格的分業金融監管的體系已經很難適應需要，必須進一步改革與完善金融監管體系。[x]

國務院金融穩定發展委員會於2017年7月宣佈設立。 2017年11月，國務院金融穩定發展委員會成立，並召開了第一次全體會議。其主要職責是：落實黨中央、國務院關於金融工作的決策部署；審議金融業改革發展重大規劃；統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項，統籌協調金融監管重大事項，協調金融政策與相關財政政策、產業政策等；分析研判國際國內金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統性金融風險防範處置和維護金融穩定重大政策；指導地方金融改革發展與監管，對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。[xi]

2018國務院機構改革方案提出，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。其主要職責是，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防範和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。金融管制的發展體現了監管隨市場發展而完善的過程。

四、壟斷行業管制改革指數

我們對政府壟斷行業的市場化改革編制了一個指數。這些行業都曾經被認為是自然壟斷行業或支柱產業，在改革開始時完全由政府壟斷。這些行業包括煤炭、石油、菸草、電力、鐵路、道路、水運、航空、管道運輸、其他運輸、供熱、供氣、供水、公交、郵電、電信、金融、保險等行業。這些產業的增加值在2007年佔GDP的22.5%。

我們根據對改革進度（包括政企分開、價格放開、競爭者創造和企業治理等因素）的估計，用1999、2002和2007年每個產業增加值佔GDP的百分比加權平均，得到壟斷行業管制改革指數，壟斷行業的改革開始於1980年代中期，在1990年代取得較大進展，在20世紀第一個10年繼續前進，但進展逐步減緩。目前，這些行業中的多數仍存在不同程度的政府壟斷。

五、幾點經驗教訓

管制改革是一個制度變遷與制度創新過程，是在社會範圍內提高效率降低交易成本的過程。從40年改革中，為我們提供了豐富的素材，可以汲取很多經驗教訓。

堅持改革的市場化方向，採取更開放的市場競爭秩序，減少對進入的限制。對國內企業也實行負面清單制度，允許不同所有制企業進入更多的產業部門，通過競爭來提高效率。

由於初始制度環境和路徑依賴的影響，管制機構和管制方式的形成存在一定的侷限性。過度的政府監管造成尋租機會和腐敗。對這種情況的理解有助於減少路徑依賴對管制制度設計的影響。為去除尋租，需要改革市場準入制度中的行政審批程序，減少賣租和尋租機會，通過制度廓清管制者與被管制者之間的關係。

市場的發展產生監管的需求，要求政府作為第三方進行監管。

在選擇制度時，不能為短期利益犧牲長期利益。要警惕制度陷阱。這裡制度陷阱是指基於短期利益理性選擇無效率的路徑而不能自拔。避免制度陷阱，需要對決策者的行為有所制約，使他們能夠以長期利益為標準來選擇制度。

附錄文獻回顧

諾斯的制度變遷理論可以用於解釋中國改革。諾斯認為：“制度是一個社會的博弈規則，。。。是一些人為設計的、型塑人們互動關係的約束。”“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因此是理解歷史變遷的關鍵”。制度決定長期績效。制度由三個基本部分構成：正式規則、非正式規則和它們的實施特徵。規則的設計通常服從成本考慮。相對價格的變化是制度變遷最重要的來源。當交易費用為正時，新古典範式的配置結果就不能達到，制度就會改變資源配置。從人情關係向非人際關係化交換的轉變帶來了政治的穩定。這種非人際關係化交換要求第三方實施。國家的作用就是第三方實施，其結果好壞參半。諾斯用制度變遷中的路徑依賴來解釋不同國家的發展路徑。路徑依賴來源於一旦走上某個特定路徑就能強化這一方向的報酬遞增機制。路徑的改變是由於未能預計到的選擇的後果、外部效應，以及一些分析框架之外的力量。 路徑依賴可能使一個國家長期陷入低效率的發展路徑。

Alston et al. (1996) 提供了一組不同國家制度變遷的經驗研究。 Acemoglu and Robinson (2012) 認為一個國家的政治經濟制度決定該國的經濟績效。 許多研究關注中國的制度變遷，包括Chuang (1968)， Xu (2011) 和康曉光 (2002) 。許多研究特別關注中國的產權和制度，包括Che and Qian (1998) , Long (2010) , 和 Cull and Xu (2005) 。Li(1996) 提出了模糊產權理論，認為不完全的市場環境產生了模糊產權，中國成功的非國有部門是模糊產權的一個案例。姚洋（2018）認為中國政府是一箇中型政府。[xii]Nee (1992) 研究了轉型中出現的市場化企業和官員企業家。天澤研究所的研究人員對中國的制度變遷做了大量研究，例如盛洪 (2017) 。其他相關研究還包括楊德才(2006) 和 Li and Han (2009) 。樊綱等(2017) 建立了中國全國和31個省市的市場化指數，使用了政府和市場關係、非國有企業的發展、產品和要素市場的發展、市場中介組織的發展等方面的23個變量。

很多研究關注改革過程中政府與市場的關係。吳敬璉和馬國川 (2012)認為解決中國問題的唯一出路是重啟經濟和政治改革。林毅夫和張維迎1995年關於政府和市場關係的爭論引起廣泛關注，他們最近又進行了關於產業政策的爭論。林認為發展中國家產業政策是必要的，而張認為所有產業政策都因信息和激勵問題而失敗。 (林毅夫和張維迎 2017 )。田國強和陳旭東 (2015) 認為近期中國經濟增長減緩是因為制度問題，包括半途市場化和政府與市場邊界不清晰。市場化的重點應當包括使私有企業成為經濟主力，金融市場自由化和土地市場化。

[i]吳曉波，《激盪三十年》（上），北京：中信出版社，2014年，211-214頁。

[ii]肖耿，《產權與中國的經濟改革》，北京：中國社會科學出版社，1997年，61頁。

[iii]汪丁丁，《經濟發展與制度創新》，上海：上海人民出版社，1995年，127頁。

[iv]諾斯談到政治交易成本是為便利各種利益集團之間的交換而產生的複雜的制度結構。諾斯：制度、制度變遷與經濟績效》，格致出版社，2008年，第68頁。

[v]諾斯：制度、制度變遷與經濟績效》，格致出版社，2008年，第44頁。

[vi]North，Douglass (1990). A Transaction Cost Theory of Politics. Journal ofTheoretical Politics 2(4): 355- -367. https://ideas.repec.org/p/fth/waslbp/144.html.

[vii]百度百科，《產業增加值》。https://baike.baidu.com/item/產業增加值/8617409?fr=aladdin。

[viii]各年《中國統計年鑑》。北京：中國統計出版社。

[ix]百度文庫，《中國電信頁改革大事記》，2012年3月8日，https://wenku.baidu.com/view/481be7a70029bd64783e2ccb.html。

[x]搜狐，《我國金融監管的歷史和轉型》，2016年5月11日，http://www.sohu.com/a/74869847_115848。

[xi]中國政府網，《國務院金融穩定發展委員會成立並召開第一次會議》2017年11月8日。

[xii]姚洋，中國經濟發展的政治經濟學。北京大學國發院簡報，1369期，2018年3月23日。

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