1
問題的提出
近年來，隨著經濟社會的快速發展，相伴而生的各類突發事件也頻頻發生，造成的生命與財產損失日趨嚴重，其中人員集中、財富集聚、信息彙集的城市成為重特大突發事件重災區。面對城市公共安全風險愈加複雜化、多樣化的客觀實際，政府單一中心的風險治理體系和治理能力受到嚴峻挑戰，其治理能力有限、風險感知敏銳性遲鈍、社會資源整合不足等方面的缺陷日益凸顯，亟須一種全新的風險應對模式來適應形勢的需要。一種主體多元、合作互補、複合的風險治理機制成為現實需要。
在實踐領域，多元主體參與風險治理成為一種趨勢，社會組織已逐漸成為風險治理的一支重要力量。然而，社會組織參與城市風險治理取得顯著成效的同時，本身面臨的問題和困境也日益顯現。
2
社會組織參與城市公共安全風險治理實踐的功能分析
本文以上海聯合減災與應急管理促進中心(SUPER)為例，分析社會組織參與城市公共安全風險治理實踐中的功能，釐清社會組織在城市公共安全風險治理中的定位及其優勢。
1.上海聯合減災與應急管理促進中心
上海聯合減災與應急管理促進中心的服務對象涵蓋政府、企業、志願者、普通民眾等多元化主體，活動範圍聚焦於風險管理與應急管理領域，涉及企業消防管理、醫療救護、食品衛生、公共場所安全等諸多方面。日常活動集中於兩類項目:一是服務類項目;二是公益類項目。
幾年來，上海聯合減災與應急管理促進中心參與的城市安全風險治理項目取得了明顯成效，主要表現在:一是普及了公共安全知識，公眾風險意識以及自救互救技能在逐步提高。二是有力提升了城市的綜合防災減災能力。三是在項目開展過程中發揮其組織化平臺作用，動員公眾廣泛參與，推進了社區安全文化建設，為城市風險治理營造了良好的社會環境。
2.社會組織參與城市公共安全風險治理的功能分析
從上海聯合減災與應急管理促進中心參與的城市風險治理項目實踐來看，社會組織在參與城市安全風險治理中的功能主要體現在以下五個方面：
(1)提供專業技術支撐
社會組織專業支撐功能體現在以下三方面:第一，從風險感知路徑來看，社會組織的專業技術優勢有助於其敏銳地覺察到可能引起突發事件的自然生態和社會環境變化信息;第二，從風險評估來看，社會組織利用其專業優勢，能為風險確認與評估提供技術支持;第三，從風險規避來看，社會組織通過參與風險治理項目，提供風險隱患預測、預警與風險消除技術或方案。
(2)搭建風險信息溝通平臺
社會組織的媒介和平臺作用表現在兩個方面:第一，社會組織利用其社會資本載體的作用，構建公眾彼此之間的信任、合作和關係網絡，承擔信息生產者和傳遞者的功能和角色。第二，社會組織承擔信息反饋者角色，向公眾傳遞公共決策和社會管理中的信息。
(3)動員與整合社會資源
社會組織是介於政府與企業之間的不以營利為目的非營利性組織，公益性、志願性賦予其一定的社會公信力，從而具備較強的社會資源動員與整合能力。一方面，社會組織通過社會力量的快速動員，發動公眾、社會團體參與到公共政策的制定、執行、評估過程中。另一方面，社會組織高效的物資、資金、人力等社會資源整合能力奠定了其參與風險治理的能力基礎，同時降低了公眾參與成本。
(4)供給多樣化公共安全服務產品
在城市轉型過程中，社會階層分化，利益訴求複雜化、多元化，在公共安全領域呈現出公眾需求多樣化特點。社會組織因其組織靈活、融合性強、服務範圍廣等特點適合為公眾提供多樣化公共安全服務產品。
(5)提供政策規劃或決策諮詢
在“社區風險評估”項目中，上海聯合減災與應急管理促進中心通過繪製社區風險地圖、掌握社區風險源以及脆弱性區域等信息，結合組織專業優勢，提出政策方案、意見建議等，為政府規劃應急避難場所、配置應急救災裝備、組建應急救援隊伍、修訂應急預案、完善應急演練等提供決策參考依據。此外，在“社區減災專項建設”項目與“社區綜合減災”項目中，基於各類群體的應急培訓，瞭解基層人員的公共安全需求狀況，促進政府完善公共安全服務供給、優化分類培訓的課程體系、提升培訓效果與質量，最終有利於構建完善的風險治理政策體系，有助於促進風險治理領域公共決策的科學性、合理性。
3
社會組織參與城市公共安全風險治理實踐中遇到的困境
由於外部環境與內在要素的影響，社會組織參與城市公共安全風險治理實踐也遇到了一定的困境，主要體現在兩個方面:
1.從外部環境來看，社會組織所處的政治生態不利於其參與安全風險治理工作
(1)政府對社會組織參與城市風險治理的重視不夠
政府重視不夠、支持不力致使對社會組織扶持的政策環境缺失、資源支持不足等問題出現，使社會組織難以獲得充足的資源支撐，勢必影響社會組織參與功能的發揮。
(2)公眾參與風險治理活動能力不足和積極性不高
一方面，公眾作為基層社區成員主體，公眾參與能彌補社會組織信息不對稱的劣勢，減少信息收集成本，規避服務項目偏離公眾需求的風險;另一方面，風險排查、應急培訓、活動監督等實踐中公眾參與能力不足、參與積極性不高，與城市風險治理要求不相適應。
2.從內在要素來看，社會組織的自身缺陷阻礙了其參與城市公共安全風險治理的績效
(1)自身服務能力與風險治理需求匹配度有差距。就上海聯合減災與應急管理促進中心的服務供給能力來看，其與城市風險治理需求存在一定的不匹配問題。
(2)社會組織目標異化問題凸顯。在社會組織參與公共服務中存在薩拉蒙指出的賣方主義，即政府資金誘使社會組織將組織資源集中於自身認為重要或願意去做的並不一致的領域，從而扭曲機構使命，這種危害不言而喻。
(3)社會組織志願失靈問題顯性化。志願失靈指志願原則無法有效配置慈善資源，造成志願組織在滿足社會需求、提供志願服務等方面產生功能缺陷和效率困境。就上海聯合減災與應急管理促進中心運行來看，其確實存在一定的志願失靈問題，主要體現在資金與人力資源兩方面:一方面，資金短缺問題嚴重。另一方面，志願者人力資源不足。一是志願者結構失衡、專業能力有限。二是志願者流動性強。
4
優化社會組織參與城市公共安全風險治理的路徑選擇
為進一步發揮社會組織參與風險治理的功能，必須優化社會組織參與風險治理的路徑。
1.政府應堅持協同治理理念，搭建多元主體協同治理平臺，為社會組織參與風險治理創造良好的生態環境
協同治理模式首先需要明確政府與社會組織風險治理的主體職責，政府由城市公共安全管理者、生產者向監管者、服務者轉變，社會組織承接政府公共安全職能轉移，承擔起部分風險治理供給職責。其次，轉變傳統的公共安全管理模式，注重突發事件的事前風險治理和隱患排查環節，合理配置公共資源，高度重視社會組織參與風險治理的工作，相應地加大政策、資金等資源的扶持力度。再者，拓展社會組織參與城市風險治理的制度化渠道。通過政府購買服務、課題合作、項目外包等形式吸納社會組織參與城市風險治理領域的政策研究、決策評估等。最後，建立信息溝通機制，促進政府與社會組織的良性互動。一是採用座談會、聽證會等形式，聽取社會組織意見。二是重視社會組織的媒介與智庫作用，將其意見和建議納入風險治理規劃和議程，作為改進公共決策的重要參考。
2.克服社會組織的內在缺陷，從根本上提升社會組織參與風險治理的能力
(1)強化社會組織內在能力建設，提升社會組織公共安全服務能力
要提升服務能力可從以下幾方面著手:首先，社會組織應以專業的人才隊伍作為技術支撐，要完善薪酬制度、職業晉升制度，要擴大宣傳力度吸引更多專業人員參與;其次，構建完善的業務培訓體系，要經常性地開展內部培訓和教育，提升組織成員的專業技能。同時，探索建立與政府、高校、科研機構的人才交流合作機制，拓展志願者人才來源渠道，吸納更多的主體志願參與到社會組織中來，為社會組織參與風險治理提供源源不斷的智力資源;再次，社會組織應樹立公眾需求導向意識，深入基層調研，瞭解公眾真實全面的需求信息，同時考慮群體與地區性差異，以此作為參與風險治理活動的依據;最後，延伸社會組織活動區域，減少服務盲區。
(2)社會組織迴歸公益屬性，提供更多有效的公共安全服務產品
從根本上說，維護公共利益是社會組織的活動導向與價值追求。具體來說，通過完善社會組織內部監督制度、責任制度等自我監督制度體系，加強對社會組織活動的公益性和社會性的自我監督，確保社會組織不偏向。此外，社會組織應注重信息公開，自覺接受政府、公眾、媒體的監督，通過外部壓力約束社會組織的行為。再者，以公眾是否滿意作為社會組織風險治理活動質量的評價標準，以公眾意見作為改進服務項目、提高服務質量的參考依據。
(3)規避志願失靈問題，增強社會組織參與風險治理的內生動力
規避志願失靈問題可從以下兩方面著手:一方面，擴大社會組織運轉資金來源，力爭實現財務獨立。另一方面，拓展志願者隊伍資源，建立專業化的志願者隊伍。首先，建立志願者管理制度，明確志願者的權利與義務，實現志願者參與的制度化，保證其參與的持續性，提高志願者參與社會組織的積極性。其次，通過常態化的活動宣傳、薪酬激勵吸引志願者參與，壯大志願者隊伍。最後，經常性地開展志願者培訓活動，提高志願者的專業技能，調動志願者參與城市風險治理活動的積極性。
3.動員公眾積極參與城市風險治理過程，為社會組織參與城市公共安全風險治理提供廣泛的群眾基礎
在社會組織參與城市安全風險治理中，必須充分動員公眾積極參與風險治理，夯實社會組織參與風險治理的群眾基礎。當前可從三方面著手:一是轉變理念，樹立公眾主體意識。要求政府、社會組織在風險治理規劃、風險隱患排查等活動中積極鼓勵公眾參與，轉變過去公眾被動參與的狀態，注重獲取公眾意見與利益訴求，調動其參與積極性;二是提升公眾安全意識與參與能力。通過經常性的危機教育和培訓等多種形式和渠道，廣泛開展宣傳、教育;三是發揮公眾志願資源作用。公眾捐贈構成社會組織資金的重要來源，公眾同時也是志願者的來源。
（來源：《上海師範大學學報》，2018年第42卷第4期，出版時間：2018年4月，作者：董幼鴻，上海行政學院城市公共安全治理研究中心教授。內容有刪節。）
閱讀更多 廣州市社會組織聯合會 的文章
