黨的十九大報告指出，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。監察法第22條、第41條、第43條、第44條對留置條件、方式和程序作了具體明確的規範。

在反腐敗工作領域，留置是監察機關對涉嫌職務違法或犯罪行為的被調查人，可能出現法定妨礙調查的情形，在一定時間內將其留在特定場所配合調查的一種強制性措施。目前，根據監察法第41條規定，監察機關可以採取的調查措施主要有8項，即訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等，都具有法律強制的效力。此外，談話、查詢、凍結和鑑定等也可以稱為監察調查措施。在上述調查措施中，留置則是監察程序中最嚴厲的強制性調查措施。

留置具有法律強制效力

在我國反腐敗領域，將留置等調查措施以立法方式確定下來，肇始於2016年12月25日全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議和2017年11月4日全國人民代表大會常務委員會第三十次會議分別通過的《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》和《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》。在取得試點經驗的基礎上，2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的監察法第41條將上述《決定》規定的12項調查措施明確為8項主要措施，其中留置措施保留。

從法律淵源上看，留置源於黨內“兩規”措施。1994年3月25日印發的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條規定，調查組有權按照規定程序，“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。留置取代“兩規”後，留置作為法律規定具有強制效力的一種調查方式，作為依法治國的一項具體措施，無疑將在反腐敗鬥爭中發揮更加積極的作用。

留置的主要特點

與“兩規”相比，留置具有四個顯著特點。一是留置對象範圍廣泛。留置的對象可以是監察法第15條規定的所有公職人員和有關人員，有助於實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。二是留置措施的法定性，即具有我國法律賦予的強制性，可以在法律規定的時間內要求被調查人交待涉嫌違法犯罪事實。而“兩規”只是對違反黨紀和行政紀律、行政法規的調查對象所涉及問題要求作出的“說明”和“解釋和說明”，紀檢監察機關調查情況屬實的，可依據黨紀、政紀和行政法規作出處理決定。上述全國人大常委會《決定》和監察法出臺前，如果紀檢監察機關發現涉嫌職務犯罪行為的，只能移送檢察機關偵查和起訴。三是適用條件的明確性，即適用留置條件必須符合監察法第22條第1款規定的4個條件之一：涉及案情重大、複雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；可能有其他妨礙調查行為的。而“兩規”沒有明確具體的適用條件的規定。四是使用證據的直接性。留置取得的證據可以直接作為移送檢察機關起訴和審判機關審判的證據。監察法第33條第1款規定，“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。而原來通過“兩規”取得的口供筆錄等移送後還需要由司法機關重新固定、轉化後才能作為訴訟證據在起訴和審判環節使用。

留置與逮捕、拘留措施的區別與聯繫

刑事訴訟法第79條、第80條分別規定的逮捕和拘留兩種刑事訴訟強制措施，與監察法規定的留置調查措施具有相似之處，都是限制人身自由、具有羈押性質的強制性措施。適用的條件也類似，即適用對象都是“企圖或可能逃跑、自殺的”或者“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的”等。

但兩者具有本質區別。一是適用的程序性質不同。採取留置是監察程序的一項主要的調查措施，適用於監察機關的調查程序；拘留和逮捕是刑事訴訟程序中兩種不同的強制措施，適用於司法機關的偵查、起訴和審判程序。二是採取的程序階段不同。留置措施採取於刑事訴訟之前，即被調查人處於監察機關調查過程中，尚未移送檢察機關審查起訴；刑事拘留或逮捕只可能發生於刑事訴訟過程中，主要是偵查階段，起訴和審判階段也可以採取。監察機關將留置的被調查人移送司法機關後，被調查人身份即轉變為犯罪嫌疑人，留置措施不再繼續採取，是否對其採取取保候審、拘留或逮捕等刑事訴訟措施，則由司法機關決定。三是適用對象不同。留置對象的調查既可能是涉嫌職務違法行為，包括違反黨紀、政紀和行政法規的行為，也可能是涉嫌職務犯罪行為。而拘留和逮捕對象只能是針對涉嫌各類犯罪（包括涉嫌職務犯罪）嫌疑人。四是留置或羈押的時限不同。留置時間一般不超過3個月，在特殊情況下可以再延長3個月。拘留時間一般是3天，特殊情況可以延長至7天，最多可以延長至30天。逮捕的羈押時間一般是2個月，因案情複雜等原因經批准可以延長1個月。

留置措施的法律適用問題

根據監察法第22條、第41條、第43條和第44條的規定，結合監察機關辦案工作實踐，留置程序法律適用問題主要有：

適用留置措施的條件。包括前提條件和必要條件，兩者缺一不可。前提條件是指監察機關已經掌握被調查人涉嫌職務犯罪的部分違法犯罪事實及證據，需要進一步調查。如果通過其他調查措施（如訊問、詢問）已經查明全部涉嫌職務違法犯罪事實，並掌握了確鑿的證據的，可以直接移送檢察機關審查起訴，由檢察機關依據刑事訴訟法的有關規定，決定是否採取刑事訴訟強制措施（包括取保候審、拘留或逮捕）。必要條件，即具有法定留置情形條件，是指具備監察法第22條第1款規定的四種情形之一，有必要將其留置在特定場所。如果不採取留置措施，可能出現上述四種妨礙監察機關調查的情形，有必要採取該措施。此外，如果具備上述適用條件的，還需要經監察機關依法審批，才能對被調查人採取留置措施。

工作程序。採取留置措施的，應當向被調查人出示證件，出具書面通知，並由二人以上調查人員實施，形成筆錄、報告等書面材料，由相關人員簽名、蓋章。調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查。

決定、批准和備案程序。監察機關採取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，一般由監察委員會主任、副主任和委員等組成人員集體研究決定。嚴格審批制度，省級以下地方各級監察機關決定採取留置措施的，由上一級監察機關批准。省級監察機關採取留置措施，應當報國家監察委員會備案。

留置時限和延長留置的批准程序。留置時限一般為三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時限為三個月。省級以下監察機關採取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批准。

留置不當解除程序。監察機關發現採取留置措施不當的，應當及時解除。

公安機關協助配合程序。監察機關採取留置措施，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助。

通知程序。對被調查人採取留置措施後，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形除外。有礙調查的情形消失後，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。與刑事訴訟法第73條第2款、第83條和第91條第2款規定的通知家屬程序相比，監察法還規定了通知單位程序。

被調查人的權利保障程序。監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看後簽名。這一規定符合憲法規定的人權保障精神，也與刑事訴訟法第117條第3款規定的“應當保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時間”的立法要求一致，而且比刑事訴訟法規定的人權保障內容更加豐富和具體。

留置時間折抵刑期程序。被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關後，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。從審判意義上看，留置與我國刑法規定刑罰處罰具有關聯性，監察法規定的留置時間的折抵計算方法參照了刑法第41條、第44條和第47條的立法精神。

總之，監察法明確將留置作為一項具有法律強制性的調查措施，以法律形式固定下來，目前已成為我國反腐敗鬥爭的一把利器和重要法律手段。（陳雷）