前言

經過三年的發展，PPP取得了很大的成績，為規範PPP項目的發展，相關部門先後下發92號、192號文、23號文、54號文等重磅文件，加強PPP項目動態監管，使PPP能夠行穩致遠，本文試圖通過對財政部PPP信息平臺管理庫中山西省PPP項目現狀進行分析，以發現發展中存在的不足，並對下一步發展提出建議，供參考。

一、山西省PPP發展現狀分析

1、總體分析看，項目數量、投資金額與先進省份比，尚存差距。

根據財政部PPP信息平臺統計，截至到2018年4月27日，全國入管理庫7,263個，投資額11.3萬億元。前三位是河南、山東（含青島）、湖南，分別為734個、609個、563個，合計佔入庫項目總數的25.7%,按累計投資額排序，前三位是貴州、湖南、河南，分別為9,749億元、8,876億元、8,763億元，山西省入管理庫項目共計209個，入庫金額1767.88億元，分別排在全國第17和第20位。與全國先進省市相比，山西省入庫的PPP項目無論是從數量和投資金額來比，都差距較大，如從入庫數量來看，山西是河南的入庫數量的28%，從入庫投資金額來看，山西省是貴州省入庫投資金額的18.3%，說明山西后續PPP發展的空間較大

2、從地區分析來看，各地市入庫項目和投資金額有較大差距。

山西11個地市和省級綜改區在管理庫項目共209個，入庫項目最多的是晉中市，項目數是40個，入庫項目最少的是綜改區，項目數是3個，差距約為13.33倍。

入庫項目投資額最多的地區是太原市，投資額為373.9671億元，入庫項目投資額最少的地區是晉城市，投資額36.0559億元，差距為10.37倍。

3、從入庫的行業來分析，行業發展不均衡

入庫的209個項目從行業分析來看，項目數前五位的行業分別是市政、交通、教育類、生態建設和環境保護以及水利建設項目，項目數分別是100、35、17、10和8 個，佔比為47.8%、16.7%、8.1%、4.8%和3.8，總佔比達81.3%。

從入庫的行業投資分析來看，投資前5位的市政、交通、教育類、文化和城鎮開發，投資額為866.65億元、347.07億元、118.10億元、100.99億元、79.02億元，佔比為49.02%、19.63%、6.68%、5.71%、4.47%，總佔比為85.52%。

4、從項目進展分析，項目進展較慢，落地率不高

截至2018年3月末，山西省PPP項目處於準備階段、採購階段、執行階段項目數為40個、110個、56個，投資額分別為295.07億元、897.77億元、575.03億元，處於執行階段的佔比為27.27%。

5、從運作模式分析，運作模式單一，BOT模式一家獨大。

入庫209個項目中，採用BOT模式項目達190個，佔比91%，採用ROT模式的項目12個，佔比6%，採用TOT模式的項目4個，佔比2%，採用BOO模式的項目1個，佔比0.49%。

6、從回報模式分析，政府付費和可行性缺口補助模式佔大頭。

分析山西省入庫的PPP項目，政府付費類項目114個，佔比54%，可用性缺口補助項目87個，佔比42%，政府類付費項目投資753.06億元，佔比43%，可行性缺口補助總投資894.1億元，佔比50%。

二、山西PPP項目發展分析

1、與PPP先進省份相比，山西PPP項目前期發展慢

與先進省份相比，山西省PPP項目的推進行動緩、推進慢，主要原因在於，在PPP推進的前期，對政策沒有吃透，對模式理解不足，對發展前景看得不清，存在“一等、二慢、三看”的現象，導致大部分地市從2016年才開始起步，起步較慢。

2、經濟實力不足，對金融機構和社會資本吸引力不強

影響PPP項目落地的主要因素是融資難，山西省除省會太原市外，其餘地市GDP基本上都在千億元左右，市縣級一般公共預算收入較低，很少的縣市能夠達到金融機構要求的30億的融資門檻，導致PPP項目金融機構支持力度小，融資成本高，社會資本躊躇不前，項目推進慢，落地緩。

3、政策性支持不足，導致項目推進慢

縱觀PPP先進省份，政策性支持力度大，政府部門都出臺較多政策，對PPP項目從前期手續辦理，到引導資金扶持，多方助力，政府多部門聯合辦公，加快推進，如某地《PPP項目實施流程》文件規定，PPP項目實施全週期為18周，多部門協同配合，有效加快項目推進速度。

4、政府人才儲備不足，制約項目快速發展

PPP項目綜合性強，對業務人員的素質要求高，近年來山西省各級政府和部門採取了一定措施，請進來、走出去，進行培訓，業務水平得到了一定提高，但政策變化快，人員能力提高的步伐還是難以跟上PPP項目快速發展的腳步，人才儲備不足，制約了PPP項目的快速發展。

5、對政策認識不足，執行政策有偏差

對快速發展的PPP政策認識不足，對政策的理解比較片面，規範性差，自行解讀，容易出現偏差。如某些地市，不考慮地區實際、項目差別和對社會資本的吸引力，對區域內項目採用一刀切，不論項目行業類型、運作模式、投資規模、回報方式等，設定統一投資回報率、合作年限，導致有些項目吸引力差，一直難以落地。

6、諮詢公司良莠不齊，存在不足

在PPP跨越式的發展下，從事PPP諮詢的公司也是八仙過海各顯神通，既有外地來晉的諮詢公司，也有本土傳統的諮詢公司轉型做PPP諮詢，但是由於人員、能力等存在較大的差距，實施方案編制的水平，合同等方面與國內先進省份相比，都有一定的差距，有的公司人員不足，服務不到位；有的項目實施方案、財承報告存在不少謬誤和瑕疵，出現整改，影響項目落地。

7、PPP專家能力欠缺，影響PPP的正常推進

與先進省份相比，省內專家從事PPP經歷較短，從能力到水平，從專業到經驗，各方面都有不小的差距，同時相互交流少，業務提升慢，專家的水平難以滿足快速增長的PPP項目需求。在實際中，某些專家自我解讀，自封頭銜、自說自話、自行其事，歪解誤讀政策，給項目指錯路，帶錯道，使項目走歧路，走彎路。

三、山西PPP項目發展的對策

從山西PPP入庫現狀分析來看，與先進PPP省份相比，差距較大，但也有一定的後發優勢，如財承尚存較大的空間，可借鑑學習的經驗多，因此需要針對山西實際，有的放矢，對症下藥，加快項目推進，避免走更多的彎路。

1、加強政策導向，積極穩妥的推進PPP項目的發展

為加快推進PPP項目，首先應根據財政部等相關部委的文件，抓好貫徹落實和學習領會，按照政策要求和地區發展規劃，做好長遠規劃，建好PPP項目儲備庫；其次應建立PPP項目聯合評審機制，由相關部門合署，聯合對項目進行評審，避免公文旅行，加快項目的論證評審進度；最後應建立長效、動態的監管機制，實現PPP項目動態監管，避免在實施過程中出現偏差，出現退庫風險。

2、做好統籌規劃，加強項目篩選評審力度

各地市應在建立項目儲備庫的基礎上，制定PPP項目發展中長期發展規劃。首先應在財政承受能力許可的範圍內，根據當地經濟發展的需求，結合民眾需要和長遠發展，合理安排項目實施進度，避免寅吃卯糧，造成項目前期集中上馬，後繼乏力，無發展空間；其次應考慮PPP項目的平衡性，山西PPP的項目，市政類項目一枝獨秀，佔據了較大份額，今後在選擇新上項目時，應根據民生需要，儘量做到各類PPP項目均衡發展；再次山西省入庫項目中，政府付費類項目和新建項目佔據了較大比例，導致政府支付壓力較大，而使用者付費類項目和現存大量的存量資產類項目依然在沉睡，需要深度發掘使用者付費類項目和挖掘存量資產盤活的可行性。

3、增加對項目可融資性分析，加快項目落地

制約PPP項目落地的重要一環是融資問題，目前很多項目前期對項目融資可行性考慮不周，導致一是項目很難找到社會資本，二是社會資本中標後，由於對融資難度考慮不足，存在限制，以至融資一直難以落地，成為四節，這樣的項目在省內也存在。為解決這個難題，建議首先應從前期入手，在實施方案完成後，做好市場測試，對項目的市場吸引能力，交易結構、合作年限、項目資本金設置比例、項目公司股權結構等條件，與社會資本和金融機構進行深度測試，瞭解市場反應，制定出有市場競爭力的邊界條件，市場與實際不脫節；其次要做好項目風險的合理分配，只有實現風險合理分配，項目合作才能長久，才能激勵社會資本發揮專業能力，創造價值。目前一種現象是政府不願意承擔任何風險，好像承擔風險，就會出現與社會資本的利益輸送，還有一種現象是政府對政策掌握不足，什麼樣的風險都承擔，導致後期雙方扯皮不斷，影響項目的長遠合作；三是建議由政府組織牽頭，採用PPP項目引導基金、增加補助、改善回報模式、增加可經營性、打包等多種形式，來給項目增信，增強項目的可融資性。

4、加強人員培養，為PPP項目行穩致遠保駕護航

要適應山西省PPP項目發展的需求，首先要加強PPP從業人員的政策學習和業務學習的力度，從各協會入手，通過培訓班、沙龍、論壇等多種形式，加強從業人員的理論素養和學習運用政策的能力；其次從政府層面出發，發揮導向作用，在重要文件出臺後，及時請相關部委政策制定者來山西傳經送道，釐清政策走向，確保項目能按規矩做，按規範行，政策傳導不走樣；最後要加強專家管理，提升專家在項目規範推進中的帶動作用，專家在項目論證、評審中起到了示範推廣的作用，通過對專家進行定期考評，實現能進能出，提升專家專業能力和理論水平。

5、加強協會功能，做好溝通橋樑紐帶作用

促進會成立以來，先後組織會員進行92號文培訓，入庫項目規範評審等活動，起到了良好的效果。今後應進一步發揮促進會的橋樑紐帶作用，成為山西省PPP項目的粘合劑和促進劑。首先促進會可以作為山西省PPP項目信息溝通的平臺紐帶，促進會的會員既有實施機構，也有諮詢機構、社會資本、金融機構等代表，通過促進會的平臺可有效地解決項目信息不對稱，方案信息不完整，項目落地難的原因分析等問題；其次促進會可以成為山西PPP知識的傳播平臺，通過定期組織會員知識分享，加強知識的互聯互通，有利於實現山西問題山西辦，山西問題山西解，促進山西PPP知識的傳播；最後促進會可充分發揮引導基金的引導作用，對省內優質和示範性的PPP項目，通過引導基金的介入，加快PPP項目的落地，實現為政府解難、為項目增效、為融資增信、為社會資本解困的目的。

結語

2017年以來，山西省的PPP項目從入庫項目的數量和入庫項目的金額都實現了較大提升，取得了非常大的成績，但與先進省份相比，還有較大的差距，山西PPP的發展，仍需攻堅克難，但挑戰和機遇並存，是躊躇不前，止步觀望，還是彎道超車，實現新的超越，都需要山西各位PPP同仁共同努力。山西的PPP事業任重道遠，既不能等，也不能停，需要在規範中發展，在發展中規範，才能滿足人民群眾的需要。