摘要：國有資本投資公司角色、功能、戰略、管控定位分析
文|蘇雪梅（中國社會科學院大學管理學院副教授，知本諮詢戰略與組織核心專家）
在新一輪國企改革的推進過程中，為推動國資監管方式由“管資產”向“管資本”過渡、改革國有資本授權經營體制，組建國有資本投資、運營公司這一改革舉措開始嘗試，成為本輪改革中的重點方向。
自2014年開始，到目前為止已有19家中央企業成為國有資本投資公司試點、2家中央企業成本國有資本運營公司試點，並且在地方層面，全國已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司。
在2019年年底召開的中央企業負責人會議中，國資委也明確2020年國有資本投資、運營公司改革工作的的兩個重點：一方面將繼續加大對兩類公司試點企業授權力度，另一方面將適時改組或組建新的兩類公司。
改組組建國有資本投資、運營公司作為新一輪國企改革的創新性舉措，在實踐探索過程中必然經歷一個明確概念內涵、統一認識的過程。國有資本投資公司在國資監管體系下扮演什麼樣的角色、應該具有什麼樣的功能定位、戰略發展的基本方向和匹配的集團管控方式等問題，是需要回答的幾個基本問題。
在19家中央企業在試點工作開展的過程中，形成了很多寶貴的經驗，我們根據對相關政策的理解和已有的試點經驗，對這幾個問題進行簡單的探討。
一、國有資本投資公司的角色定位
國有資本投資公司是為理順國資監管機構與國有企業之間的關係，而存在的企業主體。其角色定位的實質就是：成為政府與企業之間有效的“隔離帶”，成為所有者與經營者分離的“隔離帶”。
通過隔離帶的作用，使國資委成為純粹的監管者，而國有資本投資公司作為出資人代表，從而實現國資監管職能與出資人職能的分離，監管機構逐步退出對企業經營層面的管理，將經營權歸位於企業。
也就是國資監管機構作為國有資本投資運營公司的出資主體，在推進自身職能轉變過程中，國資監管機構應逐步把部分出資人的權利授予國有資本投資公司，不再採取行政管理方式，而是為國有資本投資公司定方向、定規則、定考核。
同時，停止延伸監管，只監管國有資本投資公司層級，不再對投資公司下屬的出資企業進行延伸監管。
同時，國資委通過授權的方式將出資人的權力下授給國有資本投資、運營公司，由兩類公司對授權範圍內的國有資本履行出資人職責。
這樣，國有資本投資公司的角色定位就更為清晰，作為出資人代表，履行出資人職責，對所出資企業依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。自主開展運作，實現國有資本的保值增值。
二、國有資本投資公司的功能定位
從功能定位來看，國有資本投資公司的組建的基本目的在保證國有資本的保值增值的基礎上，有幾個核心功能。
1.服務國家戰略，促進國有資本合理流動、優化國有資本投向。以為國家戰略目標服務為使命，在關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，促進國有資本向重點行業、關鍵領域和優勢企業集中。
2.開展資本運作，推動國有經濟佈局優化和結構調整。國有資本投資公司以資本為紐帶、以產權為基礎依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產經營活動，通過投資融資、產業培育和資本運作等方式，發揮投資引導和結構調整等作用，進行企業重組、兼併與收購等活動，推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級。
3.關注戰略性新興業務，培育核心競爭力和創新能力。國有資本投資公司在符合國有資本佈局和結構優化的範圍內，要引導國有資本核心競爭力和創新能力的培養，對戰略性核心業務控股為主，並積極參與國際競爭，著力提升國有資本的控制力和影響力。
三、國有資本投資公司的戰略定位
基於政策層面賦予國有資本投資公司角色定位與功能定位，國有資本投資公司的戰略定位也匹配政策要求，呈現出一些基本特點。
1.戰略定位於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。
國有資本投資公司的戰略定位，必須要服務於國家戰略，需要保證在重要行業和關鍵領域中國有資本的主導地位。
在目前的19家中央企業的國有資本投資公司試點企業來看，所處行業均為關係國家安全、國民經濟命脈的行業和領域，能夠充分體現出國有資本對國民經濟發展的控制力和影響力。如
中糧集團定位於國家糧食安全戰略和食品安全戰略執行主體；寶武鋼鐵集團定位於堅定不移做強做優做大鋼鐵主業，成為中國鋼鐵行業轉型升級的引領者；國投集團定位於保命脈、為民生。2.戰略聚焦於核心主業的高質量發展，發揮帶動作用
國有資本投資公司的戰略也體現出聚焦核心主業方面，其意義在於通過資本運作來實現核心主業的高質量發展，從而推動國有經濟的佈局優化和結構調整。
如中糧集團，堅持做強糧油食品主業，推動轉型升級，同時搭建農糧食品領域的國有資本投資平臺、資源整合平臺和海外投資平臺，在國有資本佈局結構調整和供給側結構性改革中發揮帶動作用。
如招商局集團，戰略聚焦於綜合交通、特色金融、城市與園區綜合開發運營三大核心產業，並積極實現由三大主業向實業經營、金融服務、投資與資本運營三大平臺的轉變。
如國家能源集團，聚焦於能源產業，戰略方向是成為全球最大的煤炭生產公司、火力發電公司、風力發電公司和煤制油煤化工公司。
3.戰略發展向戰略性新興產業的開拓。
戰略性新興產業代表新一輪科技革命和產業變革的方向，是培育發展新動能、獲取未來競爭新優勢的關鍵領域，國有經濟在這個領域主導作用的發揮，主要是通過國有資本投資公司的培育與開拓。
國投集團已經確定了節能環保新能源戰略，成立前瞻性產業投資平臺：中國高新和國投高科，對戰略性稀缺資源投資力度加大。中廣核集團，開始深耕環保產業，並逐漸將水務環保列為重點新興業務。中石化集團也已經著手佈局固廢處置、土壤修復等新興產業。
4.通過外部重組和內部整合實現戰略定位。
國有資本投資公司的根本任務，是推進國有資本佈局結構的優化調整。
在試點工作展開以來，國資委組織開展了一系列重大重組整合，推進產業重組整合，在產業引領整合和供給側結構性改革中充分發揮表率作用。
比如寶鋼集團與武鋼集團在2016年進行重組，寶鋼作為整合者吸收合併武鋼，成立寶武鋼鐵集團。這一整合，提高了鋼鐵行業的產業聚集程度、實現了優勢資源互補、開啟了鋼鐵產業的重組整合步伐，有利於低端產能的退出、產業發展質量的提升，提高了中國鋼鐵業的整體競爭力。
招商局集團成為試點企業以來，進行了較大力度的內部整合和外部併購，進行產業板塊重組。集團與中外運長航進行重組整合，重組後VLCC、VLOC船隊規模、盈利能力和綜合實力穩居全球第一，成為世界前五的綜合物流服務供應商。
招商局集團的公路業務板塊也通過重組獲得發展，招商公路市值躍居中國公路行業第一位。通過一系列重組整合，招商局集團的產業結構進一步優化，產業發展質量進一步提升，核心產業的競爭優勢更加明顯。
5.通過有計劃地進行產業進退優化戰略佈局。
很多國有資本投資公司在試點過程中，也積極地在產業整合中有序進退，以市場化手段實現產業佈局的優化。
在“進”的方面，中國交建依託原有優勢產業礎，通過資本運營、股權運作、產業培育孵化等方式，積極打造世界領先的交通基礎設施、城市綜合開發、裝備製造及海洋重工、疏浚環保及海洋、園區投資建設運營服務、產業金融服務等六大產業集團。
招商局加大在保險產業、大健康產業和郵輪產業等相關領域的投資，為集團發展開拓了新的方向。
新興際華集團選擇進入應急裝備產業，一方面為國家安全提供保障，另一方面為提升產業發展能力進行投資引領，推動產業發展質量提升。
在“退”的方面，國投先後退出了航運和煤炭板塊，
中糧退出了酒莊、木材等低效無效資產領域，招商局採取清算或轉讓方式退出了多家燃氣公司，基本告別了燃氣業務，保利集團退出煤炭業務，整體移交260億元資產至中煤集團。四、國有資本投資公司的管控定位
在明確了國有資本投資公司的角色、功能、戰略定位的基礎上，我們對國有資本投資公司所承擔的改革重任有了較為明確的認識，是不同於其他中央企業的國有獨資公司主體，對其內部管理、集團管控方面也提出來新的要求。
國有資本投資公司一般應建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式，對所持股企業考核側重於執行公司戰略和資本回報狀況。
從實踐來看，試點企業基本上以打造市場化、專業化國有資本運作平臺為目標，進行總部職能和組織機構的調整，優化管控方式，著力增強總部的資本運作能力、產業研判能力,投資決策能力和風險管控能力。
多數試點企業參考中糧模式，按照“小總部、大產業”的原則，把資本經營與資產管理經營分開，壓縮管理層級至三級，形成定位清晰且職責明確的“集團總部資本層——專業化公司資產層——生產單位執行層”三級架構。
通過優化精簡集團總部，下放資產經營調度去與指揮權，做實二級專業化公司(平臺)，實現了集團總部向管資本的轉型。
如新興際華集團在改組過程中也採用了三級管控模式，對各級管控主體的功能進行了定位。集團總部作為資本層，承擔戰略決策、資本投資和風險防控三大主體功能，主要的功能體現在：發揮戰略引領作用、把控產業投資方向、培育孵化新興產業、促進產業板塊協同、實現集團資源共享、切實緊抓風險管控等方面。
二級產業集團作為資產層，承擔產業發展和資產整合功能，主要的功能是：產業發展實施主體、資源整合和資產配置、實施預算、項目管理和考核反饋。
三級生產企業作為運營層，主要承擔以下功能：發揮一線生產經營功能；參與市場競爭，提升經營效率和利潤貢獻。
以上幾個定位問題，是國有資本投資公司試點工作展開過程中首先需求明確的幾個方向性問題，在定位明確界定的基礎上，試點企業還需進行多層次的公司治理規範化調整、價值型總部職能調整、戰略管控體系的構建等系列管理優化工作，以更好地實現國有資本投資公司在國企改革中的引領作用。
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