2020年2月14日，北京新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領導小組辦公室（以下簡稱“北京新病毒冠肺炎疫情防控辦”）發佈《關於進一步明確疫情防控期間返京人員要求的通告》，要求從當日起，所有返京人員到京後，均應居家或者集中觀察14天。拒絕接受居家觀察、集中觀察等防控措施的，依法追究責任。回京前，須提前向在京所在單位及居住的社區（村）報告。
那麼，北京新冠病毒肺炎疫情防控辦發佈的以上通告，尤其是所有返京人員到京後居家或者集中觀察14天是否有明確的法律依據呢？我認為沒有法律依據。在北京嶽成律師事務所微信公眾號發佈的文章《醫學觀察？居家觀察？疫情防控隔離措施常見誤區》一文中，周海華律師認為，具體的法律依據是《傳染病防治法》第四十一條和《突發公共衛生事件應急條例》第三十三條。條文如下：
“第四十一條 對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，並同時向上一級人民政府報告；接到報告的上級人民政府應當即時作出是否批准的決定。上級人民政府作出不予批准決定的，實施隔離措施的人民政府應當立即解除隔離措施。
在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。
隔離措施的解除，由原決定機關決定並宣佈。”
“第三十三條 根據突發事件應急處理的需要，突發事件應急處理指揮部有權緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備；必要時，對人員進行疏散或者隔離，並可以依法對傳染病疫區實行封鎖。”
我認為該兩條規定不能作為所有返京人員到京後居家或者集中觀察14天的法律依據，理由如下：
一、依照《傳染病防治法》第四十一條實施的隔離措施，針對的是發生甲類傳染病病例的場所的特定區域的人員，不適用於返京人員。
其中，新型冠狀病毒感染的肺炎已經按照法律程序納入乙類傳染病的範圍，並採用甲類傳染病的預防、控制措施。所以，北京市人民政府可以依據該條將北京市行政區劃內發生新型冠狀病毒感染病例場所的特定區域的人員進行隔離，但是該條明顯不適用於返京人員。
二、《突發公共衛生事件應急條例》屬於行政法規，其三十三條規定的隔離措施屬於限制人身自由的強制措施，應當將此條文規定的“隔離”限縮到具體的“法律”層級文本的對應人員，不應將“隔離”的範圍無限擴大到所有人員，不能作為返京人員居家隔離14天的依據。
《立法法》第八條規定，限制人身自由的強制措施和處罰事項只能制定法律。所以，《突發公共衛生事件應急條例》這一行政法規不能創設新的限制人身自由的措施，否則就超越了行政法規本身的立法權限，應屬無效。但是，如果《突發公共衛生事件應急條例》規定的“隔離”措施可以追溯到具體的“法律”層級的規範性文件，如《傳染病防治法》《突發事件應對法》等，那麼此處的“隔離”也應適用於“法律”層級具體條文對應的特定人員，而不能無限擴展到所有人員。否則，將會出現通過行政法規的形式實質規定限制人身自由的強制措施的超越立法權限的情形。通過檢索法律條文，“隔離”一詞適用的人員包括傳染病病人、病原攜帶者、疑似病人、前三類人的密切接觸者和發生甲類傳染病病例的場所的特定區域的人員。從“隔離”適用的人員也可以看出，是否對某一類人員採取“隔離”措施並不是隨意確定的，有其科學的依據和必要性，不能隨意擴大。
最後，《治安管理處罰法》第五十條第一項規定的警告、罰款、拘留等行政處罰適用的前提是行政機關所在地已經被“決定-宣佈”處於“緊急狀態”。如果該地區沒有處於“緊急狀態”，那麼該項行政處罰則沒有適用的前提。
綜上所述，我個人仍然認為要求返京人員一律“隔離”14天沒有法律依據。
<strong>對外來人員一律採取隔離措施固然有助於控制傳染病疫情，但是該政策明顯違背了行政法的“比例原則”，不是一個明智的選擇。此外，該政策還透漏出一種歧視和恐懼，一個公正、開放和健康的社會不應當制定此類規範。
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