本文作者：胡建淼，中央黨校（國家行政學院）教授，著名行政法學者
原文：《新型冠狀病毒感染肺炎防治戰的法治基礎》
本文轉自：“法治咖啡屋”
去年12月底，武漢發現並確診多例不明原因病毒性肺炎患者。今年1月初，實驗室檢出一種新型冠狀病毒。隨著新型冠狀病毒感染肺炎病例、死亡人數的增加，以及疫情從武漢向全國的擴散，防控措施也從病例登記、預防性隔離，直至武漢市暫停全市公共交通運營，關閉機場、火車站和高速公路……，一場人人參與的“新型冠狀病毒感染肺炎防治戰”已在全國打響。這場戰役不僅僅是一場醫療防控戰，它已牽動我們國家治理體系和治理能力的方方面面，對我國的法治基礎同樣是一個考驗。中國針對包括公共衛生事件在內的突發事件的應對，已不再遊離於法治之外。針對目前的新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰，中國的法治能夠，也應當作出必要的反應了。
（一）新型冠狀病毒感染肺炎防治戰主要適用哪些法律？
新型冠狀病毒感染肺炎防治戰，已不再是一個單一而局部的戰役，它已演變成一場全國性的，直接關係人們生命、健康、生活、學習、工作，牽動國家制度方方面面的“人民戰爭”。這一戰役的特性決定了其法律適用上的全面性，上至憲法下至地方性法規，從行政法到民法、刑法等，都將構成這場戰役的法律依據。
與常態下的綜合工作不同的是，這場戰役的法律適用具有很強的專業性和應急性。它首先適用的是公共衛生專業防治方面的法律，如《中華人民共和國傳染病防治法》（全國人大常委會2013年修改）、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（全國人大常委會2018年修改）、《中華人民共和國動物防疫法》（全國人大常委會2015年修改）和《中華人民共和國食品安全法》（全國人大常委會2018年修改）等；其次是應急方面的法律，如《中華人民共和國突發事件應對法》（全國人大常委會2007年制定）和《突發公共衛生事件應急條例》（國務院2003年制定）、《國家突發公共事件總體應急預案》（國務院2006年制定）等。此外，還會適用一些相關性法律，如《中華人民共和國人民警察法》（全國人大常委會2012年修改）、《中華人民共和國出境入境管理法》（全國人大常委會2012年制定），等等。
需要說明的是，有關行政機關和醫療防控機構在這次新型冠狀病毒感染肺炎防治戰中所採取的應急措施或者臨時措施，不適用《中華人民共和國行政強制法》（全國人大常委會2011年制定）。該法第3條第2款規定：“發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關採取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。”
（二）新型冠狀病毒感染肺炎是如何被依法列入傳染病防治範圍的？
全國人大常委會2013年修訂的《傳染病防治法》把所防治的傳染病範圍分為甲類、乙類和丙類。由於武漢發生的新型冠狀病毒感染肺炎屬於一種新型傳染病，《傳染病防治法》並沒有將它列入該法所防治的傳染病範圍之內。但是第3條第5款明文規定：“國務院衛生行政部門根據傳染病暴發、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調整乙類、丙類傳染病病種並予以公佈。”
2020年1月20日，國家衛生健康委員會發布2020年第1號公告，宣佈將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施。從此，將針對新型冠狀病毒感染肺炎防治工作納入了適用《傳染病防治法》、《突發事件應對法》的法治軌道。
(三）目前對新型冠狀病毒感染肺炎的防控處於哪種應急狀態？
根據《突發事件應對法》第3條規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要採取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響範圍等因素，突發事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。
新型冠狀病毒感染肺炎疫情的發生屬於需要作出應急處置的公共衛生事件。針對這一突發事件的應急處置狀態有：應急狀態、戒嚴狀態和緊急狀態。目前處於應急狀態。
那麼，針對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的應急狀態，應當由誰來確定和宣佈呢？依據《突發事件應對法》第7條和第16條規定，縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定；地方人民政府應當積極配合並提供必要的支持。縣級以上人民政府作出應對突發事件的決定、命令，應當報本級人民代表大會常務委員會備案；突發事件應急處置工作結束後，應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告。
1月22日，湖北省人民政府啟動突發公共衛生事件II級應急響應，就表明有關政府依法對新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控的應急狀態作出了確認，這為有關部門採取一系列的疫情防控措施提供了合法的依據。
（四）在當下的應急狀態中，法律規定各級政府有哪些防治手段？
政府啟動公共衛生事件應急響應後，根據《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的有關規定，政府和醫療機構可以依法採取有關的防治措施。
根據《傳染病防治法》第42條規定，有關政府可以視疫情嚴重程度採取有關措施：1.限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；2.決定停工、停業、停課；3.封閉或者封存被傳染病病原體汙染的公共飲用水源、食品以及相關物品；4.控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；5.封閉可能造成傳染病擴散的場所。
第43條還規定，當甲類、乙類傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定，可以宣佈本行政區域部分或者全部為疫區；國務院可以決定並宣佈跨省、自治區、直轄市的疫區。縣級以上地方人民政府可以在疫區內採取《傳染病防治法》第42條規定的措施，並可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷幹線交通或者封鎖國境的，由國務院決定。
根據《傳染病防治法》第42條規定， 除政府部門外，醫療機構發現甲類傳染病時，有權並應當及時採取下列措施:1.對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據醫學檢查結果確定；2.對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；3.對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫學觀察和採取其他必要的預防措施。醫療機構發現乙類或者丙類傳染病病人，應當根據病情采取必要的治療和控制傳播措施。
由於國家衛生健康委員會已公告，宣佈將新型冠狀病毒感染的肺炎採取甲類傳染病的預防、控制措施。因此，《傳染病防治法》規定的針對甲類傳染病的防治措施一概適用對新型冠狀病毒感染肺炎的防治工作。
（五）公民在新型冠狀病毒防治戰中具有哪些義務和權利？
新型冠狀病毒感染肺炎的防治並不只是政府部門和醫療機構的事，我們每一位公民都有參與和配合的義務。
《傳染病防治法》第12條規定：在中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫療機構有關傳染病的調查、檢驗、採集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況。
根據《傳染病防治法》第39條第2款規定，傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人要服從隔離治療和隔離預防。當事人拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關協助醫療機構採取強制隔離治療措施。
《傳染病防治法》第16條第2款還規定，傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，在治癒前或者在排除傳染病嫌疑前，不得從事法律、行政法規和國務院衛生行政部門規定禁止從事的易使該傳染病擴散的工作。
當然，當事人對衛生行政部門以及其他有關部門、疾病預防控制機構和醫療機構因違法實施行政管理或者預防、控制措施，侵犯單位和個人合法權益的，有關單位和個人可以依法申請行政複議或者提起訴訟。但是，行政複議和訴訟都不應當停止有關管理措施的執行。
（六）有關疫情和防治的信息公開法律有什麼規定？
在新型冠狀病毒感染肺炎的防治中，有關疫情和防治的信息公開是極為重要的。
《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》都明文確立了“傳染病疫情信息公佈制度”，規定國家建立傳染病疫情信息公佈制度。在平常，國務院衛生行政部門定期公佈全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公佈本行政區域的傳染病疫情信息。當傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公佈傳染病疫情信息，並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情信息。公佈傳染病疫情信息應當及時、準確。
有關法律還規定，地方各級人民政府未按規定履行報告職責，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的，對負有責任的主管人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（七）新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰為現行法律和理論提出了哪些新課題？
法律不是“聖人”制定的，任何立法都將在實踐中得到完善。這次新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰，使我們現行應急法律和理論得到了一次檢驗。事實證明，我國現行的應急法律和體制總體上是有效的，但也暴露出一些問題，值得我們得正視和研究：
一是，現行法律對傳染病的分類與措施的對應關係設置得不科學。《傳染病防治法》把傳染病分為甲類、乙類和丙類，並對應地設置了防治措施，特別是規定針對甲類傳染病的措施並不適用乙類和丙類。這就出現了這次國家衛生健康委員會一方面將新型冠狀病毒感染肺炎定級為乙類傳染病，另一方面又宣佈對它採取甲類傳染病的預防、控制措施。這一不得已的“變通”，正是為了臨時彌補立法上的“缺陷”。建議修改《傳染病防治法》，修正傳染病分類與措施之間的對應關係，擴大某些預防、控制措施的普適性。
二是，現行法律對政府部門如何確認和宣佈應急狀態的程序和形式規定得不夠明確。雖然《突發事件應對法》對縣級以上政府如何應對突發事件作了分工，但在關鍵時刻應當通過什麼程序並以什麼形式（如《決定》、《通告》或其他形式）對社會宣佈未作規定，這致使在政府不斷髮布的各種文件中，人們很難判斷哪個文件屬於對進入某種應急狀態的宣佈。
三是，現行法律對政府部門如何及時準確公佈疫情信息規定不夠具體。雖然《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》都規定了國家建立傳染病疫情信息公佈制度，並特別規定當傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公佈傳染病疫情信息，並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情信息，但對於落實這項工作的標準和程序未作具體規定：1.幾例以上才算是“傳染病暴發、流行”？2.確定“傳染病暴發、流行”後，必須在幾天內公佈疫情？3. 公佈疫情的頻律如何把握,一天公佈一次還是每週公佈一次？4.在什麼載體上公佈，政府公報、政府報紙還是官方網站？由於上述問題不夠明確，就可能為地方政府瞞報、延報提供了空間。
四是，配套立法需要修改。已有專家建議，應當全面禁止食用野生動物。我國雖然已有《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》等法律法規，但它們在禁止和限制食用野生動物方面，沒有直接規定，存在明顯不足。通過相關法律的修改完善，及時彌補上述空隙，已顯得越來越必要。
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