乡政府是否有权作出限期停止采矿通知？ ——李某等不服某乡政府限期停止采矿处罚上诉案[1]
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【案情介绍】
上诉人（原审被告）：某乡政府。
被上诉人（原审原告）：李某等五人。
李某等五人采矿组于1986年间在某乡猪某岭开采锰矿，李某和莫某采矿组当时均办理有采矿证，李某采矿组的00179号采矿证，自1986年11 月15日起至1988年11月15日止有效，莫某采矿组的第00203号采矿证，自1987午6月18日起至1989年6月18日止有效。莫某一、银某、莫某二等人在实行联产承包责任制后，承包有罗某岭、麦某岭、猪某岭的疏稀林地和部分耕地，与李某签订了承包采矿用地协议及合伙开矿协议书。原告李某等五人的采矿证分别于1988年11月16日和1989年6月19日失效后，未办得新的采矿证，但仍继续在某村猪某岭、罗某岭和麦某岭开采锰矿。
某乡人民政府1992年6月29日作出《关于某矿场限期停止开采通知书》，分别发给李某、莫某。该通知书指出，根据县矿产资源管理局（1992）年1号文件《关于一九九一年乡镇集体矿山和个体采矿年度检查的通报》精神，依照矿产资源法、广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体开采矿产资源管理条例的有关规定，让李某等五人在某矿场开采的笼口，限于1992年7月1日前立即停止开采，其开采设备和原已采出的矿石，于7月5日前拆除。如不按该通知规定执行者，除没收所有设备和所采得的矿石外，还要追缴其开采的各项管理费和税款。通知自下达之日起，如不执行者，一切后果自负。李某、莫某采矿组（包括银某、莫某一、 莫某二）于1992年6月30日收到限期停止采矿的通知书，向某乡政府申请复议未获解决，于1993年3月18日向法院起诉称：（1）请求依法判令撤销被告限期停止开采通知书，要求将原告猪某岭、罗某岭、麦某岭两个冶金锰矿笼口归还原告；（2）请求判令被告恢复给原告的开采证；（3）请求判令被告赔偿原告经济损失14.9万元。
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【法院审判】
一审法院认为：(1)被告某乡人民政府的限期停止开采通知书是具体行政行为。某乡人民政府作为一级行政机关，在行使管理国家矿产资源活动中，针对特定的人（李某、莫某）、特定的事（李某等人的采矿）作出的具体强制力的措施。(2)某人民政府的限期停止开采通知书属于超越职权。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、第四十五条的规定，责令停止开采的由市、县人民政府决定。某乡人民政府越权行使了按规定应由市、县人民政府行使的职权。(3)某乡人民政府的限期停止开采通知书只笼统适用县矿产局（1992）1号文件和矿产资源法、广西壮族自治区矿管条例有关规定，没有具体适用法律条款。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目的规定，作出如下判决：撤销被告某乡人民政府1992年6月29日对原告李某、莫某采矿组作出的限期停止开采通知书。本案案件受理费100元由被告某乡人民政府负担。
上诉人某乡人民政府上诉称：其对李某、莫某采矿组无证采矿发出限期停止开采通知书是执行矿产资源法有关规定，符合县矿委、矿产局的通知、指示和会议精神，是依法行使职权，没有超越职权范围；一审法院已查明被上诉人无证开采，但对被上诉人的违法行为却不了了之，显然是袒护被上诉人的违法行为。为此，请求二审法院作出公正判决，同时对被上诉人的违法行为也作出相应的处理。
被上诉人李某等五人辩称：上诉人对其作出限期停止开采的通知，是违反矿产资源法第四十五条及广西区矿管条例第三十三条规定的，是越权行为，不仅如此，上诉人还强占被上诉人因故未领取采矿许可证的两个笼口。为此，请求维持原审判决。
二审法院确认了一审法院查明的事实和证据。
二审法院认为，被上诉人在未领得新的采矿许可证的情况下，仍继续采矿，是违法行为。上诉人某乡人民政府负有保护国家矿产资源的职责。但向被上诉人发出限期停止开采的通知，实际上是责令被上诉人停产停业的具体行政行为。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十五条及《广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体开采矿产资源管理条例》第三十三条的规定，对违反矿产资源法，进行无证采矿，责令停止开采的，由市、县人民政府或市、县地质矿产部门决定。因此，上诉人向被上诉人发出限期停止开采的通知，超越了乡政府的职权范围，本院依法不予支持。对被上诉人在未取得新的采矿许可证的情况下，仍继续采矿活动的违法行为，应由有权的机关处理。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院应予支持。依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
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【律师评析】
本案主要涉及两个方面的问题：一是乡政府的限期停止开采通知是否属于具体行政行为；二是超越职权行政行为的效力问题。
一、限期停止开采属于具体行政行为
具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为的表现形式包括：行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政赔偿等。按行为性质划分，可以将具体行政行为分为：设定权利或者义务的行为；剥夺、限制权利或撤销义务的行为；变更权利或义务的行为；不行为，或称不作为等。
我国行政诉讼的客体是具体行政行为，而非抽象行政行为，因此，对抽象行政行为与具体行政行为的区分对行政诉讼的实践有重大意义，它不仅关系到人民法院对行政机关的监督范围与幅度，也涉及到对行政管理相对人合法权益的保护力度。《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；……”第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第12条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；(四)不具有强制力的行政指导行为；(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第3条规定：“行政诉讼法第12条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”由以上规定可见，限期停止开采属于责令停产停业限制当事人权利的具有可诉性的具体行政行为。
二、具体行政行为超越职权的认定
依法行政原则是行政法的基本原则之一，是法治国家原则在行政领域的体现。依法行政原则的首要目标是确立职权法定。职权法定的含义系指行使行政职权的行政主体由法律规定，其职权不是固有的，而是法律授予的，执法活动必须限定在法律规定的范围内进行。行政主体的职权法定化是通过两种途径实现的：一是由行政机关组织法规定，概括划定各机关的职责权限范围，二是由单行的实体法规定某一具体事项由哪一级或者哪一个行政机关管辖，行政主体在其权限范围内作出的行政行为方符合行政合法性的要求。我国《矿产资源法》第3条第2款规定：“国家保护矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”《矿产资源法》第45条及《广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体开采矿产资源管理条例》第33条均规定，对违反矿产资源法，进行无证采矿，责令停止开采的，由市、县人民政府或市、县地质矿产部门决定。因此，乡人民政府作出限期停止开采的行为，超越了乡政府的职权范围。
（一）超越职权的概念和特点
要认定行政机关超越职权，必须首先弄清什么是行政职权？行政职权是行政机关实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权具有强制性、单方性、优先性等特点。行政职权分为两大类：一类是固有职权，它以行政机关的依法设立而产生，并随行政机关的撤销而消失。另一类是授予职权，它来自有权机关的授权行为，授予职权既可因授权机关的撤回授权而消灭，也可因该组织的撤销而消灭。总之，行政职权主要有制定法律规范、行政决策、行政命令、行政处罚、行政决定、行政制裁、行政复议、行政强制等。
所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律、法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为。行政超越职权是行政主体在行政管理活动中，超越其法定行政职权的违法具体行政行为。从超越职权的定义可以看出，超越职权具有以下含义和特点：（1）行政执法主体可以是行使行政职权并对其行为承担责任的行政机关及其工作人员，也可以是经法律、法规直接授权行使行政职能并承担责任的其他组织或个人。（2）主观上出于故意或过失。超越职权虽然是一种外在形式违法的行政行为，但在行政执法主体的主观上可能是由于故意造成，也可能是由于工作马虎，不负责任的过失行为所造成。（3）客观上实施了超越职权的行政行为。（4）这种行政行为超越了法律法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为。行政机关的行政职权是为了履行国家的行政管理职能而由法律授予行政机关的职责和权限。各行政机关只能在法律法规的授权范围内进行管理。“越权无效”是行政法的基本原则，因此，超越职权行为是一种非法的、无效的、依法应当被撤销的行政行为。
（二）超越职权的表现形式
根据我国法律、法规规定和行政管理具体现状以及行政审判的实践，行政超越职权主要表现在以下几个方面：
1、纵向上的行政超越职权。一是下级行政主体行使了属于上级行政主体的职权。二是上级行政主体行使了属于下级行政主体的职权。上级行政机关根据行政监督权和组织原则，原则上有权变更、撤销下级行政机关的行为或者指示下级行政机关作出一定的行为。在必要情况下，上级行政机关可以直接代行下级行政机关的职权。但是如果法律、法规已明确规定某项行政职权应由下级行政机关行使，则上级行政机关不得代替下级机关作出。
2、横向上的行政超越职权。一是事务管辖权超越，即行政主体管辖了不属于其法定业务范围的业务。二是地域管辖权超越，即行政主体的具体行政行为超越了法定的空间范围。三是行政主体的内部管理机构行使外部管理机关的职权。
3、内容上的行政超越职权。一是超过法定范围，使用了法律、法规没有规定的执法手段。我国法律、法规对违反行政法的行为范围和处罚手段一般都作了比较严格的规定，行政主体在行政管理中必须严格遵守；不能超越法律规定的范围和使用法律没有规定的处罚手段，对行政相对人设定法律规定以外的义务。二是超越了法律、法规规定的处罚幅度。
4、程序上的行政超越职权。一是超出了法律、法规规定的行使职权的有效时间。二是采用法律没有规定的方式、形式，未遵守法律规定的必经程序。
（三）对行政超越职权的司法审查
我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政主体是否超越职权是人民法院合法性审查的重要内容。
其一，要对实施具体行政行为的主体资格实施审查，看其是否属于合法成立、能独立对外行使职权的行政机关或经法律法规授权或经行政机关委托的组织或个人。凡已被撤销或合并的行政机关，任职前或免职后的行政机关工作人员，未被授权或委托的行政机关的派出机构，行政机关的内部职能机构以及其他未被授权或委托，或授权、委托已经过期的组织或个人，均属于不具备行政主体资格，其所作出的行政行为无效，依法应予撤销。
其二，审查作出具体行政行为的内容是否越权应从行政主体行使行政职权的性质、范围、种类等方面进行审查。审查是否超过法律、法规规定的权限范围；是否使用了法律、法规没有明文规定的执法手段；是否超越法律规定的处罚幅度。凡实施上述纵向越权、横向越权、超越其他国家机关权限、超过授权或委托范围的行为，均属无效，依法应予撤销。
三、对具体行政行为超越职权的处理
“越权无效”是世界各国行政法和行政诉讼制度所确认的共同原则，也是我国《行政诉讼法》和《行政复议法》所规定的适用撤销判决或决定的法定条件。根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院有权对具体行政行为的合法性进行审查，对超越职权的具体行政行为，人民法院可以撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。
（一）判决全部撤销。如果因超越职权使被诉具体行政行为全部处于非法状态，或虽部分违法部分合法但合法部分不能独立存在时，依照《行政诉讼法》第54条第（二）项之规定应当判决全部撤销。该类行为严重侵害了行政相对人的合法权益，损害了行政执法权威，应当全面客观审查后依法判决全部撤销。
（二）判决部分撤销。对具体行政行为具有可分性，又部分合法部分违法的情形，人民法院可以判决部分撤销。有的具体行政行为，根据不同的法规有多项处理决定，或一项处理决定中合并有几项独立的内容，而超越职权只是其中的部分可以独立分离的情况。在这种情况下，人民法院应当维持正确合法的部分，而仅对超越职权的违法部分予以撤销。
（三）判决全部或部分撤销，并责令被告重新作出具体行政行为。有些超越职权的行政行为被全部或部分撤销后，人民法院在判决撤销的同时可责令被告重新作出具体行政行为。这类判决主要适用于被撤销的越权行政行为所要解决的问题仍有待解决，而该行政主体又有权并能够重新作出具体行政行为的情况。
（四）判决确认违法，并责令被告采取补救措施。被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被告采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
四、关于本案的处理问题
本案中，某乡人民政府作出限期停止开采通知的行为属于责令停产停业限制当事人权利的具有可诉性的具体行政行为。该具体行政行为违反了我国《矿产资源法》及《广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体开采矿产资源管理条例》中关于“对违反矿产资源法，进行无证采矿，责令停止开采的，由市、县人民政府或市、县地质矿产部门决定”的规定，显然超越了乡政府的职权范围。虽然本案原告在未取得新的采矿许可证的情况下，仍继续采矿活动的行为属于违法行为，但该违法行为依法应当由有权的国家机关予以处理。因此，人民法院以超越职权为由依法撤销某乡人民政府作出的限期停止开采通知是正确的。
[1]李英才等不服武宣县金鸡乡人民政府限期停止采矿处罚案。
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