莎士比亞說，“城市即人”，芒福德卻說，“城市是容器”。城市作為人類的創造物，不管是人類集會貿易的場所，還是提供公共服務的空間，其內部發生的資源離散帶來了人的自由流動。這些原本單打獨鬥的城市，因地緣相親、文化相近而在資源稟賦上相互吸引，形成了比城市群小卻比獨立城市大的都市圈，這裡每天上演的交流圖景更是頻繁且錯綜複雜。
“都市圈並不是一個新概念了。”提起國家發展和改革委員會今年2月發佈的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，清華大學中國新型城鎮化研究院院長助理、城市群與都市圈研究中心主任盧慶強有些感慨。他透露道：“早在2002年，南京就編制了國內第一個都市圈規劃。從學界設想、前期呼籲、政府理念，再到現在進入大眾視野，凝聚共識總是需要一個漫長過程。”
在業界看來，這份文件不僅事關中國城鎮化下半場的發展方向，還將決定未來城市的價值發現——都市圈是城市群的核心，是城鎮化總體格局中承上啟下的重要環節。國家對國土資源開發和空間規劃的政策認知，從中心城市上升到都市圈尺度，城鄉治理體系也在此框架下得到有效的施展空間。不容懷疑的是，都市圈戰略將會觸發城市新格局，也將提升城鄉治理能力。因此，理解都市圈的運行邏輯，是把握“後城鎮化”發展的一枚鑰匙。
從大群到小圈：
城鎮化最後一塊拼圖
縱觀歷史，中國改革開放40年的城鎮化經驗和世界各國的城市發展史，都向我們指明城市的生長擴大都來自於集聚的力量。人力、資本、信息、技術等生產要素往城市流動，而且是往區域內的中心城市流動。
考慮到這一流動規律，國家發展和改革委員會先後完成“19+2”個城市群規劃任務，但這樣的規劃存在一個問題，即會把不構成城市群的城市劃入城市群，結果導致現有規劃體量異常龐大。“距離太遠、範圍太大”是早前全國多個城市群規劃的致命問題，這樣既違背中心城市溢出規律，也因行政區域壁壘的掣肘缺乏現實可操作性。
中國真正發展比較成熟的城市群，只有長三角和珠三角，其他城市群基本處於發展或培育階段。在此背景下，中國既要應對人口產業向重點區域集中的壓力，又不希望再出現過去一城獨大、未富先老、未大先衰等問題。因此，“範圍合適”逐漸成為規劃學界的共識，探索一條超越城市且尺度適宜的區域合作道路被提上日程。
從這個角度來看，都市圈將成為彌補中國城鎮化戰略的最後一塊拼圖，通過建立城市群與中心城市及以下各級聚居點之間的有效鏈接，實現全尺度空間組合。未來中國將形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發展—特色小鎮—鄉村振興”等環環相扣的戰略格局。
上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘表示，中國過去的城鎮化政策以抑制大城市發展、強調中小城市均勻分佈發展為政策出發點，犧牲現代經濟規模集聚效應，從而導致一系列資源錯配現象。此次國家發展和改革委員會出臺的都市圈政策，是在尊重城市既有發展路徑的前提下指導城鎮化政策，尊重中心城市的集聚規律。
“都市圈是解決大城市病的有效途徑，將中心城市非核心功能疏解到周邊中小城市，可以有效緩解交通擁堵、房價高企等問題。”國家發展和改革委員會規劃司城鎮化規劃處處長韓雲介紹道。中國人民大學首都發展與戰略研究院院長葉裕民也認為，“都市圈是大城市實現高質量發展、走向城鄉治理一體化的空間載體”。
不可否認的是，都市圈既承擔著探索新型城鎮化的發展使命，也是探討治理中國大城市病的重要空間載體。“發展與治理並舉”，對於當前的城市格局，都市圈戰略最顯著的影響是對傳統中心城市無限擴張模式的反思。實際上，在地方實踐中，回顧全國多地的都市圈發展歷程，觀察其與周邊城市之間的關係也可以管中窺豹。
從融合到協同：
城鄉治理轉向共同體構架
今年2月，南京市政府印發《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》。計劃稱，到2020年，都市圈各城市之間交通、產業、生態、醫療等融合都將更加緊密。1個月後，《關於建立南京都市圈城市政協聯動機制的協議》在安徽滁州簽署，確立了南京都市圈各城市共同構建決策層、協調層、執行層三級運作機制。
據瞭解，南京都市圈橫跨蘇皖兩省，連南接北、承東啟西，是全國為數不多的跨省都市圈，處於長三角輻射帶動中西部地區發展的重要傳導區，在長江經濟帶發展戰略中具有重要地位。具體包括南京、鎮江、揚州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州和宣城8市，總面積6.3萬平方公里，常住人口3363.2萬人。
根據行動計劃，南京都市圈要打造“軌道上的都市圈”，包括“一日生活圈”“一小時通勤圈”。構建以南京為中心的“米”字型高鐵網絡，實現都市圈內主要城市半小時高鐵通達。同時加快商貿文旅產業聯動，推動都市圈電子商務聯動發展，有序引導重點電商平臺發展新零售業。開展環南京1小時鮮活農產品流通圈建設，共同打造優質“菜籃子”基地。
雖然，南京都市圈在交通、產業、人文、生態、公共服務等方面的互聯互通都在穩步推進，但當前一些區域發展不協調的問題依然突出。基於都市圈的現實形態，如何推動治理水平的提升成了規劃學者關注的焦點。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎稱：“都市圈實際上是一個聯合體，更像責任共同體、命運共同體、發展共同體，這樣的共同體治理，需要找到自身特色。”
中國城市治理現代化研究院院長乾泉認為，一方面，通過發展南京都市圈，可以完善和補充城鄉治理水平落差和能力不足，提高優化現代化城市治理能力，彌合區域發展不平衡和資源分配不合理現象。另一方面，統籌規劃、系統佈局、有序開發，可以提升南京都市圈治理決策的高度和現代治理的系統化佈局。最重要的是，避免傳統的行政壁壘、地方保護主義和城鄉二元化落差等結構問題。
打破區域壁壘，在南京都市圈的建設中顯得尤為突出，因為這裡有1/3的面積屬於安徽，南京都市圈也是國內唯一一個跨省都市圈。對此，陸銘建議在南京都市圈內成立高級別的都市圈發展戰略規劃辦公室，領導和協調跨行政管轄邊界的都市圈規劃，甚至可以考慮建成跨行政管轄邊界的更高一級政府機構，負責都市圈一體化建設；並以交通、社會保障和公共服務的一體化，促進各城市之間勞動力、土地、資本要素的自由流動。
實際上，南京都市圈的規劃建設不僅從行政管理、資本邏輯等硬性指標對城鄉治理提出更高要求，也從當地居民的生活需求、人文環境、人與自然和諧共生等軟性因素著手佈局。如何提升南京都市圈各城市的能級，如何提升中心城市的首位度，如何讓城鄉發展更平衡，將是下一步南京都市圈面臨的關鍵問題，也是城鄉治理一體化的重要一環。
文章選自《鳳凰品城市》2019年7-8月刊
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