趙 文 王伏剛 陳洪玉
徵收中，在不能達成補償安置協議、未騰空交拆房屋、不符合申請司法強拆或申請未批准等情形下，行政機關會動用行政權強拆房屋。強拆案件涉及利益重大、矛盾尖銳，既是社會關注的熱點，也是司法審查的難點。強拆案件行為合法與否的實體裁判並不難，難在法院能否確認強拆無效、怎麼理解強拆的內容、如何認定適格的被告、強拆案件起訴期限如何適用等程序和事實認定方面。國有土地上房屋與違法建設強拆交織混合進行，強拆行為作出主體多元複雜，發生的強拆糾紛最為典型。本文以此為例，分析探討強拆案件審理中的疑難問題。
一、法院能否確認強拆無效
新行政訴訟法增設了確認無效判決，但未限制行政行為的類型。強拆仍系行政行為，似乎也可判決確認無效。然而常見的是確認違法之訴，鮮有無效方面的裁判。確認無效之訴中，經審查符合行為無效的法定情形，則訴訟不受起訴期限的限制。原告為規避起訴期限提起確認無效之訴，法院則困惑於能否裁判。筆者認為，強拆行為不能成為無效之訴判決的對象。具體分析如下：
首先，確認無效之訴中的行為應指行政法律行為而非事實行為。行政法律行為因具有重大且明顯違法情形而不應具有公定力，也不應產生法律效力，才需要法院宣判無效。事實行為不以發生法律效果為目的，作出即產生事實效果，不存在有效與無效的問題，行為救濟上也就不需要宣判無效。
其次，對事實行為的合法性評價已足以滿足權利救濟的需要，談不上需要深入評價行為的無效。事實行為的後果客觀存在，行政機關不能通過撤銷或變更恢復到行為之前的狀態。強拆造成的房屋滅失的事實效果，法院進行合法性評價即能實現訴訟目的，再確認無效也無濟於事。
最後，事實行為不存在判決違法與判決無效相互轉換的關係，也就不可以判決無效。行訴解釋確立了撤銷之訴與無效之訴相互轉換的關係，法院可依職權選擇判決方式。司法解釋對違法之訴能否轉換為無效之訴未作規定。法院在強拆行為違法之訴的案件中，不可以也不能在審查後作出確認強拆無效的判決。
綜上，強拆系事實行為的屬性，可以成為違法之訴的判決對象，但並不適用於撤銷之訴和無效之訴。因此，相對人提起訴訟仍受起訴期限的制約，其確認強拆無效的訴請，實質是選擇了一個不恰當的訴訟類型。法院可以參照行訴解釋第九十四條的規定進行釋明後依法審理。
二、知道或應當知道強拆內容的理解
行政強拆系事實行為，行政機關很少製作並送達文書，也不願採取有效方式讓相對人知道強拆內容。強拆前後，相對人可能被採取隔離措施而沒有目睹強拆現場，其雖能認知強拆事件發生，卻沒有足夠證據證明強拆行為的作出主體。認定相對人知道強拆的內容直接關涉其能否起訴維權和計算起訴期限的始點。生效裁判不乏以知道強拆行為發生認定知道強拆內容的判例。筆者認為，知道或應當知道強拆內容的認定標準是知道或應當知道強拆行為的主體從而能夠起訴。具體分析如下：
首先，被徵收人很容易判斷髮生的拆除行為是否為行政強拆、有無造成合法權益損害，但僅知道發生了強拆事件，尚不能認定強拆行為的主體、知曉以誰為被告提起訴訟。
其次，強拆內容的知道不要知道全部的強拆內容，但知道強拆行為的主體至關重要。相對人不知道強拆的行為主體，要求其提起訴訟就難免強人所難，既不可能為之，也不具有訴訟的可實現性。
最後，知道強拆行為的發生並不等同於知道或應當知道強拆行為的內容。強拆行為的特性不同於其他行政行為，知道強拆但不知是哪個主體強拆卻很普遍。只有能夠認定相對人知道或應當知道了強拆行為的主體，才可以促使其提起訴訟。
綜上，沒有證據證明相對人知道或應當知道強拆行為的主體，法院則應認定或推定相對人不知道強拆行為的內容。因相對人不知道強拆主體無過錯，法院不能因行政機關的規避或不告知強拆內容，作出不利於相對人而利於行政主體的認定或推定。
三、強拆案件適格被告的認定
原則上，適格的被告應是作出行政行為的行政機關。負責並具體實施徵收的市縣政府與房屋徵收部門、作出違建認定與拆除決定的城管等執法部門、房屋徵收屬地管理的街道、鄉鎮等行政主體，根據自身的職能職責與工作分工，均可能實施或參與強拆。起訴時原告所列的被告可能是一個或多個，該被告可能適格也可能不適格。不僅相對人難以確定誰才是適格的被告，法院認定適格被告也是一個難題。筆者認為，可以從以下方面認定適格被告：
首先，可以有條件地以自認強拆主體為適格被告。行政主體訴前或訴中作為當事人自認強拆，綜合考慮其房屋徵收、違建認定拆除上的職責與任務等情況，法院可以認定其為適格被告。訴訟中當事人之外的主體自認，法院根據在案證據及其職能職責規定，需要考慮其是否可能實施強拆、是否具有因訴訟而被推出背鍋等情形，從嚴審查作為被告是否適格、是否需要追加參與訴訟。法院應避免因審查不嚴、認定不當將非作出強拆行為的主體認定為適格被告。
其次，尊重相對人根據自身認知以及掌握的證據認定選擇的強拆被告。行政主體未自認，相對人以自身的認知能力，結合強拆照片、調查結論、信訪答覆等材料，可以選擇可能實施強拆的一個或多個主體為被告提起訴訟。法院結合在案證據和各方舉證情況，可以將起訴時原告選定的被告認定為適格被告，同時應將明顯不是或不可能是強拆主體的那些被告予以排除。
最後，可以將負有房屋徵收、違建認定拆除等直接職權的主體推定為強拆適格被告。若無證據證明強拆行為主體，法院可推定負責徵收、履行徵補職責的市縣政府或房屋徵收部門、具有違建認定與拆除職權職責的城管、綜合執法等部門作為案件的適格被告，除非有充足的證據證明拆除行為確非上述職權主體所為。
綜上，徵收中存在的黑拆、偷拆以及拆後踢皮球推諉責任等現象，影響社會和諧穩定和爭議的實質性解決。相對人通過報警、信訪、信息公開、申請履責查處等方式要求獲得強拆行為主體並不斷維權訴訟，不是依法治國背景下應有的常態。相對人知曉強拆行為的存在但不知曉行為的主體，只要已盡所列被告可能適格的初步舉證責任，法院均應通過立案審理查明案件的適格被告。法院綜合分析在案證據，考慮強拆發生的事實、行政主體的職權職責與工作分工等情況，可以認定或推定適格的被告。
四、強拆案件起訴期限的適用規則
設立起訴期限制度主要來源於法的安定性理論以及行政管理對效率的追求，超期起訴的權利終將無法獲得法律保護。相對人往往因蒐集不到充足的證據，難以認知或確信不了強拆行為的作出主體，可能沒有及時邁出訴訟的門檻維權。實務上，確實存在以知道或應當知道強拆行為的發生時間作為起訴期限計算始點，然後以起訴已經超過一年（行訴解釋施行前為二年）為由裁定駁回起訴的司法裁判。起訴期限儼然成為行政機關違法強拆並逃避司法審查的避風港。筆者認為，衡量知道強拆內容的最主要標準是知曉或應當知曉強拆行為的主體，否則起訴期限計算的始點不能確定。降低知道強拆內容的認定標準，將會錯誤確定起訴期限的計算始點，最終造成應由行政機關承當起訴期限不確定的後果，不當地轉嫁由相對人承擔。實務上，起訴期限的適用可以遵循以下規則：
首先，沒有直接證據證明相對人知道強拆行為的主體，應認定或推定不知道強拆主體，從而認定不知道強拆行為的內容。雖然法院推定強拆行為的適格主體的案例可為類似案件審理參鑑，但因不是指導性案例而不具有指導相對人必須以推定的行政主體為被告進行訴訟的適用效力。起訴期限計算始點的不確定，應由強拆行為的行政機關採取告知等方式予以確定。房屋滅失系涉不動產訴訟，由此相對人最長可在強拆行為發生之日起二十年內主張權利。
其次，相對人知道或應當知道強拆行為的主體，如行政機關自認或通過調查結論、信訪答覆等形式獲知強拆主體，若該主體未履行教示義務告知起訴期限，則應從知道強拆行為主體（內容）之日起計算起訴期限始點，最長不超過一年（行訴解釋施行之前的強拆行為計算二年）。
最後，行政主體以書面形式或其他途徑告知其作出強拆行為的內容並履行教示義務告知了起訴期限，可以從告知行為發生之日起計算六個月的起訴期限。被告行政機關認為強拆起訴超期，則應提供相對人起訴超期的證據予以證明。
綜上，在全面推進依法治國、建設法治政府的背景下，行政機關應避免明知違法而實施強拆，即便為之也應告知拆除行為的內容和起訴期限。行政機關明知違法而強拆且不履行告知義務，應由行政機關承擔案件起訴期限不能確定的法律後果。司法審查中，法院應準確把握強拆案件起訴期限的起算始點，不讓惡意規避起訴期限成為行政機關實施違法行為或逃避法律責任的一種規避路徑。
（作者單位：江蘇省淮安市中級人民法院）
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