文/張國平 中國（深圳）綜合開發研究院博士後工作站

城鎮化是一個國家發展程度、現代化水平的重要標誌、是現代化的必由之路，也是現代化的必然結果。世界各國國情不同，走出了不同的道路。作為世界第一人口大國，中國的城鎮化之路，在曲折中不懈探索，與本土實際相結合的制度、模式創新，經過70年滄桑鉅變，不僅讓一個“鄉土中國”轉變為“城市中國”，2018年城鎮化率達59.58%，較1949年提高了近50個百分點，也避免了許多發展中國家城鎮化過程中出現的“貧民窟”、“嚴重的社會分層”等嚴重的社會問題，逐漸走出了一條具有中國特色的新型城鎮化道路。

一、發展歷程：中國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程

1949—1978年期間，我國城鎮化率由10.6%提升至17.9%，年均提高只有0.24個百分點，但不能因此而否定這30年城鎮化所取得的成就。面對建國初期城市發展極其落後的情形，政府主要通過加強城市建設，特別是城市道路、供水、住房等基礎設施，並大力恢復生產，提出“變消費城市為生產城市”，圍繞工業化，結合“一五”時期重大項目佈局，新建了一批工業城市。大規模工業化吸納了大量農民進入城市，1960年中國城鎮人口是1949年的2.3倍，年均增長660多萬。

改革開放以後，中國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程：

一是城鎮化率快速提高。從1978年的不足18%提高到2018年的近60%，每年提高1個百分點以上，年均城鎮新增人口超過1600萬。

二是城市數量和規模迅速成長。1978年我國只有193個城市，2018年城市總量增長到672個，是1978年的3.5倍。在城市數量增長的同時，能夠產生巨大輻射帶動作用的大城市也快速成長起來。到1990年還沒有一座人口超過1000萬的城市，2018年人口超過1000萬的城市已有16座。

三是建成區面積迅速擴大。隨著城市建設範圍的不斷擴大和行政區劃的調整，以及一系列國家級、省級、市級乃至縣級新城、新區的設立和建設，共同推動著城市建成區的迅速擴大。比如深圳市由一個邊陲小漁鎮已經發展成近2000平方米公里的現代化大城市。

四是大城市群加快發展。隨著包括高速鐵路和城際軌道等交通基建和信息網絡設施的建設，城市間的經濟和社會生活聯繫日益密切，越來越多的地區出現了城市群和大城市帶的雛形，比如，粵港澳大灣區城市群和長三角城市群正在成為世界級城市群。

五是沒有出現貧困聚集等重大社會問題。相對於全世界絕大多數發展中國家出現的貧民窟社會問題，我國城鎮化過程中從未出現過大規模的城市貧困聚集現象。

六是城市經濟情況顯著優化。財政實力明顯增強，深圳2019年財政收入超9100億元；產業結構顯著優化，目前地級以上城市三次產業增加值所佔的比重分別約為3％、42％和56％，第三產業增加值比重比1990年提高了超23個百分點。消費市場繁榮興旺，2018年，全國城鎮消費品零售額為325637億元，佔全社會消費品零售總額的85.5％；科技創新持續增強，一大批國家重點實驗室、工程研究中心等相繼成立，高新技術企業落戶城市蓬勃發展，重大科技創新成果相繼問世，成為經濟發展的強大動力。

圖片來自 方創琳：中國新型城鎮化高質量發展的規律性與重點方向

二、經驗積累：形成了具有中國特色的城鎮化發展優勢

不同於歐洲、北美、拉美等地區的城市化特點，我國城鎮化之所以取得如此巨大的成就，就是因為中國政府能根據發展所處的階段和麵臨的內外部環境的不同，合理把握政府和市場、社會需求、城市化發展軌跡和經濟增長內在規律之間的關係，在土地制度、頂層設計、戶籍開放、城市規劃體系等方面逐步形成了中國特色的城鎮化優勢。

1、獨特的土地制度安排。

在城市，地方政府通過土地出讓來為下一步城市發展積累資金，投資改善基礎設施條件，反而又提高城市土地價值。中國的土地制度安排又保證了城市建設、基礎設施建設中徵地的效率，也是城鎮化“中國速度”的重要保障。在鄉村，圍繞著土地政策所有權和經營權進行了三次調整，在解放和發展生產力的過程中，逐漸建立了針對外來人口，以農村土地、新農合與新農保為主要基礎的農村社會保障制度，避免了貧民窟的出現，也就保障了中國城鎮化的高質量發展。

2、逐步放開戶籍和人口限制性流動、實現人口自由遷徙。

中國政府選擇採用居住證制度等漸進地為其提供一定的權利和便利，而不是一下子讓進城務工的農民工及其子女享受與城市居民同等的醫療、社保、養老等福利待遇，這就大大減輕了地方政府提供公共服務的負擔；同時，還建立起了一套以用工單位和居住地社區兩方面構成的管理網，實現了對進城務工人員的全覆蓋和精細化管理。

3、強調頂層設計和規劃。

先後在1953年、1963年召開了兩次中央城市工作會議；1995年國家體改委等11個部委聯合頒佈了《小城鎮綜合改革試點指導意見》在戶籍、土地，特別是行政管理體制中的機構設置等方面做了突破性的改革；1998年十五屆三中全會公報上第一次提出了“小城鎮大戰略”，同年成立了小城鎮改革發展中心，城鎮化改革開始逐步突破。2012年中央提出“通過新型城鎮化拉動內需”，城鎮化開始真正進入中央政策的主渠道；黨的十八大以後召開了中央城鎮化工作會議和中央城市工作會議，在比較高的層面制定明確城鎮化和城市發展的方針政策，提出有關目標任務要求，統籌推進相關配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創新。

4、城市規劃和“五年規劃”是中國城鎮化發展道路實踐的重要經驗。

一方面，中國的“五年規劃”體系，對城鎮化發展指導意義重大。五年規劃體系屬長期計劃，主要是對國家重大建設項目、生產力分佈和城市經濟重要比例關係等作出規劃，為城鎮化發展遠景規定目標和方向。目前已發佈十三個五年計劃/規劃。2001年出臺的“十五”計劃提出“實施城鎮化戰略”，2006年的“十一五”規劃提出“以城市群作為主體形態”，2016年“十三五”規劃指出：轉變城市發展方式，提高城市治理能力，努力打造和諧宜居，富有活力、各具特色的城市。並在國務院引導下，依據規劃統籌推進國家新型城鎮化規劃實施和政策制定落實，協調解決新型城鎮化工作中的重大問題，提出年度重點工作安排、任務分工。另一方面，重視城市規劃對城市發展的空間安排。上世紀90年代，城鎮化開始逐漸進入快速發展期，就此逐漸形成了較為完整的城市總規、控制性詳細規劃和空間規劃等編制辦法；並在交通設施、市政設施、地下管網、公園綠道等諸多方面都制定了系統的國家標準，保證了城市建設的有序開展。

三、前路漫漫：回憶過往、明天會更好

目前，城鎮化進程也使得城市群格局基本形成。城市間聯繫日益緊密，以城市群為主體的城鎮化格局不斷優化，京津冀、長三角和粵港澳大灣區三大城市群建設加快推進，跨省區域城市群規劃和省域內城市群規劃全部出臺或編制完成。黨的十九大提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口的市民化，對新時代推進新型城鎮化建設做出具體要求。

在新時期國際經貿關係影響下，我國經濟發展又面臨著嚴峻的轉型升級的挑戰，城市發展也面臨如何促進城鄉融合、自由放開的戶籍管理、過度房地產化、城市更新效率低、交通擁堵與環境汙染等一系列需要深化改革和調整的問題需要解決，城鎮化的道路依然漫長，並非短時間就可以實現。回顧中國七十年非凡的城鎮化歷程，在不同歷史時期，先後吸納了前蘇聯、香港地區、新加坡、英國等地的先進經驗，特別是近年來，更加註重本土實際，與自身經濟社會、歷史文化、自然稟賦等相適應，積極探索形成了中國特色的城市建設和城鎮化發展經驗。