摘 要：產權是市場經濟的產物。市場經濟運行機制的基本條件是產權界定清晰、產權有效轉讓、產權法律保護。產品市場和要素市場的充分發育是產權不受侵蝕的重要條件。農村要素市場化程度低是造成農村集體產權不完善的重要原因。由於產權是所有制關係的法律表現, 法律法規滯後也是導致農村集體產權不完善的重要原因。我們應當把完善產權制度和要素市場化配置有機統一起來, 在完善要素市場配置機制的同時, 修改和完善相關的法律法規。
農村集體產權不完善, 農民財產性收入少, 是城鄉差別大的重要原因。十九大報告中指出, 要深化農村集體產權制度改革, 保障農民財產權益, 壯大集體經濟。並把完善產權制度與要素市場化配置作為當前經濟體制改革的重點。十三屆全國人大一次會議的政府工作報告中指出, 完善產權制度和要素市場化配置機制, 是深化基礎性關鍵領域改革的重要內容。農村產權制度改革是一項帶有全局性、根本性改革, 也是實施鄉村振興戰略的重要制度支撐。助力鄉村振興, 確保農民受益, 為農村集體資產築起一道“防火牆”。那麼, 究竟是什麼原因導致農村集體產權制度不完善, 以及如何完善農村集體產權制度?需要我們作深入地探討。
一、農村要素市場發育滯後導致農村集體產權不完善
我國還處在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中, 市場還沒有在所有領域 (尤其是關鍵領域) 的資源配置中起決定性作用, 十九大報告因此強調要加快完善社會主義市場經濟體制。並明確提出經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。因為產權制度是社會主義市場經濟體制的基石, 要素市場化是完善社會主義市場經濟體制的關鍵。產權制度和要素市場化是相輔相成的。要素市場化程度低, 意味著市場經濟發育不完全, 市場經濟體制不完善, 市場功能被扭曲。而市場功能一旦受到扭曲, 產權也就必然受到侵蝕。產品市場和要素市場的正常發育, 是產權不受侵蝕的前提條件。市場經濟從某種意義上說是一種產權經濟。市場經濟運行機制的基本條件:一是產權界定清晰;二是產權有效轉讓;三是產權法律保護。市場經濟的形成過程, 實際上是產權制度建立過程。而行政權和產權的分離是市場經濟建立的前提條件。從市場經濟運行機制看, 產權制度是否完善, 關係著“無形的手”能否充分發揮調節作用。如果產權界定不清晰, 交換幾乎不可能發生。因為沒有產權所有者, 就沒有交換的主體。而一旦產權不能交換, 就只能用行政手段配置資源。1在傳統計劃經濟體制下, 國家對重要農產品實行統購統銷, 切斷農民與市場的聯繫, 農民種植何種作物, 賣給誰, 賣多少錢, 都沒有選擇權和決定權, 只能被動地接受國家的指令性計劃, 國家實際上成為農村要素的第一支配者和配置者。在長達20多年的農產品統購統銷時代, 國家強制性收購農產品的價格, 平均比市場價格低50%左右。這是國家通過價格渠道對國民收入進行再分配。這部分“價格剪刀差”累計相當於1978年全國國有資產價值的總和。改革開放以來, 雖然城市市場大門逐漸向農村敞開, 但至今依然主要是向農產品敞開。因為農產品統購統銷取消了, 農民可以通過開放的市場 (包括城市市場) 出售自己的產品。農產品市場化的目標也基本上實現了。而農產品市場化必然要求農村要素市場化。商品價格所固有的傳導機制, 決定了產品市場和要素市場之間並沒有什麼不可逾越的界限。如果說商品市場是市場體系的基礎, 那麼, 要素市場則是市場體系的核心。因為農產品市場化意味著供給與需求直接見面, 使農民能夠根據市場需求結構的變化, 或者說市場信號的變化, 多生產市場需求量大、價格看好、成本低廉、利潤率高的農產品。但是, 以市場為導向的農產品結構的調整, 又是以要素結構的變動為前提。只有要素市場化, 要素供給才有保障, 也才能權衡投入與產出以及成本與收益的比率, 並按照市場信號, 自由流動、重新組合、優化配置。發達的要素市場是產品結構按照市場需求進行調整的基本保證。2
歷經40年的我國經濟體制改革雖然取得重大進展, 社會主義市場經濟體制雖然基本上建立起來了, 但是, 由於農村要素市場化程度低, 城鄉要素還沒有實現“雙向流動”, 更談不上平等交換。要素市場發育滯後是我國社會主義市場經濟體制不完善的集中表現。改革開放以來, 特別是20世紀90年代以來, 我國農村勞動力雖然可以自由流入城市, 但始終存在著隱性的制度性障礙, 即農民的身份不能改變, 保持城鄉勞動力“價格剪刀差”, 為城市提供廉價勞動力。也就是人們通常所說的“人口紅利”。如果說改革開放是我國經濟高速度增長的充分條件, 那麼, “人口紅利”則是我國經濟高速度增長的必要條件。農村近乎無限供給的勞動力是城鄉勞動力“價格剪刀差”賴以持續運行的基礎。一旦勞動力市場上出現供不應求, 城鄉勞動力“價格剪刀差”就會喪失存在的基本條件。近年來, 我國符合勞動年齡的農民工已經出現負增長, “人口紅利”也就隨之消失。如果不加快農民工市民化進程, 城市勞動力供給將會面臨越來越嚴峻的挑戰。改革開放以來, 我國農民工所特有的身份差別, 意味著在城市中還沒有建立公平競爭的統一勞動力市場。換句話說, 城市的勞動力市場是分割的, 即被二元化, 存在著市民勞動力市場與農民工勞動力市場的制度性差別。我國農村要素市場發育滯後還表現在農村土地要轉變為城市建設用地, 必須通過國家徵收這個環節, 即“先國有化, 後市場化”。國有土地使用權可以在城市市場交易, 集體土地使用權不能在城市市場交易。同樣是切斷了農民與市場的聯繫。改革開放以前是嚴禁農村人口流入城市, 即不讓農民進城就業;改革開放40年後的今天, 還不讓農民集體所有的土地進城交易。城市範圍內的土地是國有土地, 政府壟斷了農村土地轉變為城市建設用地增值了的價值, 形成了規模龐大的“土地財政”, 支撐著地方政府工業化、城鎮化建設。這是農村土地要素市場化程度低的深層原因。
實踐經驗告訴我們, 農村集體產權制度是否完善, 與農村要素市場化程度是緊密相聯的。因此十九大報告提出, 經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。完善的現代產權制度和有效的要素市場化配置機制是相輔相成的, 是成熟的市場經濟體制的基本條件和必然要求。我國已基本建立社會主義市場經濟體制, 但還不完善, 一方面表現在產權制度還須進一步完善;另一方面表現在有效的要素市場化配置機制尚未完全形成。從計劃經濟到市場經濟的轉變過程, 是要素市場化程度提高的過程, 也是產權逐漸明晰的過程。衡量市場化的程度, 關鍵在於要素市場化和產權明晰化程度。因為清晰的產權界定是市場交易的前提。完善的產權制度是要素市場化配置的基石。農民集體所有制框架下的農民產權再界定, 是農村市場取向改革逐步深化創造的基本經驗。以農用地為例。在計劃經濟體制下, 與計劃經濟體制相輔相成的傳統集體所有制, 即“政社合一”的人民公社集體所有制, 逐步演變成為國家控制農民經濟活動的一種經濟形式。計劃經濟說到底就是國家是資源配置的主體, 農民是按照國家的指令性計劃進行生產經營活動的。農民沒有自由選擇的權利。農村生產要素不能自由流動、重新組合。“政企合一”是城市全民所有制的組織形式, “政社合一”是農村集體所有制的組織形式。在這種體制下, 由於權力高度集中在政府手中, 農民沒有選擇權、轉讓權、退出權。既然沒有選擇權、轉讓權、退出權, 也就無所謂產權。因為產權的實質就是自由權、選擇權、轉讓權。
權利的排他性是產權的基本特徵。而產權的功能是多元的, 且是可以分解的。廢除人民公社, 實行家庭承包, 農地承包給農戶獨立經營, 最初的政策是承包經營權歸農戶並長期不變, 但隨著農村一部分農戶和勞力, 離開農村土地, 進城從事第二, 第三產業, 要維護土地承包經營權長期不變, 就必須把經營權從承包經營權中分離出來, 使承包戶在承包期內有權轉讓經營權, 即把農地的使用權由承包者轉讓給經營者。出現所有權、承包權和經營權“三權分置”。由於這項改革是在農村範圍內進行, 無須突破城鄉二元體制, 能夠比較順利地推行。目前全國通過經營權流轉的土地已佔農用地三分之一。再以農村建設用地為例, 也就是農村建設用地的市場化轉讓為例。與農用地不同, 農村建設用地入市往往要突破城鄉二元體制, 難度就比較大。由於傳統的政策和法律是以城鄉二元體制為基礎的, 導致農民的實踐遠遠超前於政策和法律。特別是城市郊區農村的建設用地, 包括農民宅基地, 已被自發捲進工業化、城鎮化大潮, 大量以出租或其他形式轉讓。不再僅僅體現為農民自建、自用的形態。早已轉化為事實上經營性建設用地進入市場。兩億左右農民工進城, 落腳在商品房畢竟是少數, 絕大多數是落腳在城鄉接合部或“城中村”的集體建設用地建造的住宅, 包括村民宅基地上構築的物業。這塊“地產”早已進入市場化範疇。產出品市場化, 要素能不走向市場化嗎?但是, 事實上的轉讓權是一回事, 獲得合法保障的轉讓權又是另一回事。這部分市場化了的農村建設用地, 還沒有被現行法律所認可, 俗稱“小產權房”, 實則無產權房, 沒有法律認可的房產證和土地證。2018年的政府工作報告指出, 產權制度是社會主義市場經濟的基石。要以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭為基本導向, 完善相關法律法規。
二、政府政策與法律法規滯後導致農村集體產權不完善
我國計劃經濟體制下的農村微觀組織, 是“政社合一”的農村人民公社, 政府是資源配置的主體, 生產要素是不能流動的, 生產什麼, 賣給誰, 如何賣, 農民都沒有自主權和選擇權, 一切服從政府的指令。在那種背景下, 農民是不能奢望有屬於自己的財產權。但是, 伴隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉變, 客觀上要求公有制的實現形式也必須發生相應的變化, 以適應市場經濟運行規律的要求。由此決定了, 無論是國家所有制或者是農民集體所有制, 都存在著如何深化改革和不斷完善的問題。改革的核心是財產權的歸屬問題, 包括如何確立財產的所有、佔有、支配、使用、處置、轉讓、收益等各項權利, 以便為市場經濟的正常運行奠定相適應的微觀基礎。改革開放以來的實踐經驗, 讓農民群眾認識到僅僅抽象地宣佈農村土地屬於農民集體所有, 還遠遠沒有能夠解決農民的財產權利問題。因為產權是所有制的核心, 是所有制關係的法律表現形式, 或者說是法律所賦予的, 是要得到法律的認可和保護。廣義的財產權包括財產的所有權、佔有權、使用權、支配權、收益權以及處置權和轉讓權。產權的重要特點是, 具有實體性、可分離性和流動性。按理說, 在產權權能體系中, 所有權起著決定性作用。產權的其他權能都是從所有權派生出來的。有了所有權, 就必然有佔有權、使用權、支配權、收益權以及處置權和轉讓權。但是, 由於存在著產權的可分離性和流動性, 上述權能又是可以分離的, 現實並不完全是這樣。例如, 農村的農用地可以把所有權、承包權和經營權分離, 分別屬於三個不同的主體。農村宅基地可以把所有權、資格權和使用權分離, 分別屬於三個不同的主體。與此同時, 由於農民的財產權不是自發形成的, 而是法律賦予的。而法律是政府制定的, 農民財產權諸權利中, 是否全部“還權賦能”, 或只賦予部分權能, 是由政府根據多方面的因素綜合考慮的。政府的政策與法律滯後是經常發生的。當前農村集體所有制之所以存在著如何完善產權問題, 是因為上述幾方面的權益, 都受到不同程度的侵蝕。現實生活中還存在這樣的現象, 即法律承認農村土地所有權是歸農民集體所有的, 但集體建設用地和宅基地的處置權、轉讓權和收益權, 卻受到很嚴格的限制, 特別是城鄉二元體制的限制。根據現行法律法規, 城市的市場大門還不允許向農村土地開放。《中華人民共和國土地管理法》明確規定, 農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設。城市任何單位和個人進行建設, 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地。3即法律上只承認農民對土地的所有權, 但是農民卻沒有轉讓權。從根本上說, 轉讓權是所有權的集中表現, 如果沒有轉讓權, 這種所有權就要大打折扣了。
政府政策和法律法規滯後, 有兩方面的原因。從一方面看, 政府政策和法律法規滯後, 與要素市場發育滯後是密切聯繫在一起的。即由於要素市場化配置機制尚未形成, 導致農村集體所有制產權殘缺, 使得政府政策和法律法規無法發揮保障農民財產權的作用;從另一方面, 由於政府政策和法律法規滯後, 制約了要素市場發育和產權制度的完善。例如, 屬於農村集體所有的建設用地入市問題, 在城鄉接合部和“城中村”, 以及其他一些地區, 實際上已經悄悄地進行著, 但法律上遲遲不予確認。城市郊區農村集體建設用地市場化, 目前有了新的突破, 但是, 也僅侷限於建造租賃房, 還不能建造商品房。還有, 農村宅基地與農房的分離問題, 也是一個理不清的問題。在農業集體化以前, 農村住房和宅基地都是農民私人所有, “房地合一”, 且都可以自由買賣。始於1962年的《農村人民公社60條》, 則把農房和農村宅基地分開, 明確提出, 農房永遠歸農民私有, 農民有買賣和租賃房屋的權利。但農村宅基地歸生產隊所有, 一律不準出租和買賣。須知, 農村宅基地是用來蓋房子的, 當宅基地上蓋了房子, 房與地就不可分割, 構成完整的物業。人在消費房的同時, 也消費地 (宅基地) 。農民租賃和買賣農房的時候, 其下的宅基地實際上也伴隨著租賃和買賣, 宅基地同樣是被定價的。怎能機械地分開呢?這是一個懸而未決的老大難問題。不過, 與城市不同, 農村宅基地是無限期使用的。
相對於要素市場發育, 政府政策和法律法規滯後, 是有客觀原因的。因為轉型中的我國經濟體制, 是政府主導型的市場經濟體制。有很大一部分資源是由政府直接配置的。土地資源就是其中最重要的資源。而我國現行的有關土地法律法規, 多半是從計劃經濟時代延續下來的。其主要特徵是用政府的行政指令來代替市場交易, 以達成經濟資源的轉讓。雖然我國經過40年的市場取向改革, 已經深深地動搖了現存土地法律法規的基礎, 但是經過多次修訂的土地法律法規, 依然不能滿足實踐發展的要求。因為目前我國的經濟體制還是政府主導型的市場經濟體制。這種資源配置方式是低效率的, 必然導致稀缺資源的嚴重浪費。例如, 當前我國廣大農村雖然有兩億多勞動力和人口流向城市, 農村住宅建設用地不僅沒有減少, 還增加3000多萬畝, 導致農村出現大量閒置宅基地和農房, 如果政府的政策和法律法規能夠設計一定的規則, 讓其進入市場, 流動起來, 不僅有利於節約農村建設用地, 還可以使這些閒置土地資源用於發展農村新產業、新業態, 以及緩解因建設而導致耕地面積的減少。值得欣慰的是, 2018年中央“一號文件”和2018年的政府工作報告, 都提出探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革。具體地說, 按照落實農村宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權的要求, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 完善農民閒置宅基地和閒置農房政策, 讓其在農村範圍內流動起來, 使農民閒置住房成為發展鄉村旅遊、養老、文化、教育等產業的有效載體, 這就有利於提高農村土地的利用率。
三、完善農村集體產權制度與要素市場化配置機制
雖然要素市場化程度低和政府政策法規滯後是導致農村產權制度不完善的兩個方面的原因, 但是, 在這兩方面原因中, 要素市場化程度更具決定作用。因為上層建築是由經濟基礎決定的。要素市場化程度提高了, 終究會促使政府的政策法規作相應的改變。從這個意義上, 我們說農村產權制度不完善, 相當程度上是由於農村要素市場化程度低。而農村要素市場化程度低是由於計劃經濟體制還沒有被徹底粉碎。深入改革計劃經濟體制, 完善社會主義市場經濟體制, 是完善農村產權制度的根本途徑。而農村產權制度改革的目的就是切實維護和保障農民的合法權益。農村產權制度改革的目標, 就是構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權體系。實現農村資源資產權屬明晰化, 配置機制市場化, 產權要素市場化, 監督管理規範化。與此同時, 必須培育和建立農村產權流轉市場, 推動農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、房屋產權和林權的流轉, 加快農村產權要素市場化、資本化進程, 激活盤活農村生產要素, 促進農村生產要素優化配置, 完善農村市場經濟體系。
十九大報告把完善產權制度和要素市場化配置上升到經濟體制改革的重點, 是加快完善社會主義市場經濟體制的關鍵, 這是值得我們深思的。從理論上說, 市場經濟是市場配置資源的經濟形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律, 因而推動著資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。而要使市場在資源配置中起決定性作用, 其前提條件是讓價格回到市場, 由市場決定價格, 形成統一、開放、競爭、有序的市場體系。而發達的市場體系, 不僅包括商品市場, 還包括要素市場。雖然商品市場發育在前, 要素市場發育在後, 但是離開了要素市場, 商品市場就不能正常運行, 商品生產者所需要的生產要素就沒有保障, 也無法權衡投入產出比, 按市場信號進行生產經營活動。只有要素市場化, 才有可能核算商品成本, 以及經營活動的虧盈, 降低市場交易成本。與此同時, 要素市場化意味著要素自由流動、等價交換、公平競爭, 是產權明晰的基本條件。所以, 十九大報告把完善產權制度與要素市場化配置相提並論, 視為同一個問題的兩個側面。那麼, 為什麼要完善產權制度呢?一是保障市場主體的活力。激勵功能是產權的基本功能, 產權所固有的排他性和收益性, 使之能有效激勵市場主體的活力;二是規範和保障市場秩序。讓市場在資源配置中起決定性作用。資源配置功能是產權的又一基本功能。明晰的產權通過營造公平競爭的環境, 在優勝劣汰的平等競爭中, 優化資源配置。從這個意義上說, 完善產權制度與要素市場化配置是相輔相成的。
鑑於產權制度是否完善與要素市場化程度之間存在因果關係, 要完善產權制度就必須加快要素價格市場化改革, 大幅度減少政府對資源的直接配置。只有要素價格市場化了, 方能形成產權有效激勵, 要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序。要素價格市場化意味著要素的價格是由市場決定, 反應市場供求關係, 這就必須把政府對要素價格的干預降到最低的限度。凡是能由市場形成價格的都要交給市場, 政府不進行不適當的干預。要最大限度地發揮市場決定價格的作用, 通過市場競爭形成價格, 進而調節供求關係, 優化資源配置。與此同時, 還要深化要素市場改革。土地和勞動力是農民擁有的兩大基本要素, 客觀上要求深化農村土地制度和勞動力制度改革, 建立城鄉統一的建設用地市場和勞動力市場。
要促進農村土地市場發育, 就必須改革城鄉二元土地制度, 建立城鄉平等的要素交換關係。“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小徵地範圍, 規範徵地程序, 完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍, 減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制, 合理提高個人收穫。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”4土地要素流轉機制缺失是農村土地制度不合理的癥結所在。只有當作為重要生產要素的農村土地平等地進入市場, 逐步實現兩種不同所有制土地的“同權、同價、同一實現形式”, 市場機制才能在配置土地資源方面起決定性作用, 濫用稀缺土地資源的現象才能得到有效扼制, 合理利用和節約土地機制才能形成, 農民才能合理分享土地增值收益, 使財產性收入成為農民收入的重要來源, 城鄉差別才能逐步縮小。新時代深化農村改革的主線, 仍然是如何處理好農民和土地的關係。我國農村土地制度改革包括徵地制度改革、農村集體建設用地改革、農地制度改革和宅基地制度改革。徵地制度改革主要舉措是縮小徵地範圍、規範徵地程序、提高徵地補償標準, 以及完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制, 儘可能保障農民的土地權益。根據國家發展改革委2016年4月發佈的2015年《國家新型城鎮化報告》, 我國將進一步完善徵地補償機制, 因地制宜地採取留地、留房、留物業、留股份等多種安置方式, 保障被徵地農民的長遠發展生計。對於集體經營性建設用地, 在遵循用途管制和規劃約束前提下, 消除集體土地在權能上與國有土地存在著制度性差異, 實現同權、同價、流轉順暢、收益共享、統一城鄉建設用地市場。宅基地是農民以集體組織成員的名義無償獲得, 由於管理不嚴, 一戶多地 (宅基地) 以及閒置宅基地較為普遍。被列為全國農村宅基地制度改革試點縣市的湖北省宜城市, 共有閒置宅基地、一戶多宅佔用地及村內閒置地約8萬畝, 佔農村居民用地總面積的50%。這就存在著如何解決由於歷史原因形成的閒置宅基地問題。對於多佔宅基地的農戶, 應探索實行有償使用, 也可以考慮通過徵稅方式, 加大持有成本, 用經濟手段刺激其退出。隨著我國農村土地制度改革和金融體制改革的深化, 農村宅基地使用權、收益權、轉讓權、抵押權以及與其相關的農民住房財產權, 也必然進一步明晰化。探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部資源有償退出或轉讓宅基地。農地制度改革必須堅持和完善農村基本經營制度, 堅持農村土地集體所有和穩定家庭承包經營, 實現承包權和經營權分開, 推動土地經營權有序流轉, 發展適度規模經營。應當說農村土地制度改革是深化農村改革最重要、最艱鉅的任務, 也是開拓我國未來消費市場空間的重大機遇。伴隨著這項改革的實現, 全國農民將新增千萬億元的收入。這項改革的核心是把本應歸屬農民的權益歸還給農民。對徵用農民的土地, 既要嚴格控制範圍, 又要合理補償, 大幅度提高補償標準;要遵循集體經營性建設用地與國有土地同地、同權、同價原則, 允許自由平等進入市場;要保障農民宅基地的相應權益, 允許在適當範圍內流轉;要在尊重法律和歷史的基礎上, 實事求是地解決長期懸而未決的小產權房問題。
我國農村勞動力市場發育面臨著制度性障礙, 即城鄉二元制度, 與其相聯繫, 全國勞動力市場分割為市民勞動力市場和農民工勞動力市場, 即勞動力市場發育程度不同的兩類勞動力市場。真正意義上的勞動力市場, 應當是建立在自由平等競爭基礎上的勞動力市場。勞動力供求雙方是作為“理性的自由人”和“獨立自主的經濟人”。誠如馬克思在《資本論》中所指出的:在勞動力市場上, “勞動力所有者和貨幣所有者在市場上相遇, 彼此作為身份平等的商品所有者發生關係, 所不同的只是一個是買者, 一個是賣者, 因此雙方是在法律上平等的人”“那裡佔統治地位的只是自由、平等、所有權和邊沁”。5馬克思特別強調, 在勞動力市場上, 供求雙方是作為平等身份而發生關係的。勞動力市場分割或勞動力市場歧視是對競爭性勞動力市場的扭曲。當競爭性勞動力市場被扭曲為勞動力市場分割, 形成二元勞動力市場, 市場機制所固有的平等原則就被不公平的歧視所替代了。勞動力市場所固有的契約關係就被身份關係所代替了。所以, 要使農村勞動力市場發育起來, 就得解決農民、農民工和市民的身份差別。我國城鎮化所面臨的最大難題, 不是把農民轉化為農民工, 而是把農民工轉化為市民, 消除附著在農民工身上的不公平的身份差別, 這就有賴於城鄉二元體制向城鄉一體化轉變。這是一項複雜的系統的制度創新工程, 包括戶籍制度、就業制度、教育制度、醫療制度、土地制度、住房制度以及其他公共品供給制度等方面的改革與創新。6當前應把重點放在實施居住證制度, 推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。保障居住證持有人在居住地依法享有同等的基本公共服務。與此同時, 還要健全促進農業轉移人口市民化的機制, 包括健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制、建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制、建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業轉移人口數量掛鉤機制。以及切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 並支持引導依法自願有償轉讓。要使城鄉戶籍制度改革深入推進, 就必須理順中央與地方的財權與事權, 特別是要把中央政府的財政收入和承擔的責任調整到基本匹配的程度, 把一部分支出責任上收到中央。例如那些外部性特別強的支出領域, 包括教育、醫療、社保、養老等都應當由中央負責, 並通過轉移支付的形式, 委託地方政府實施。
作者簡介： 許經勇, 廈門大學經濟學院教授、博士生導師, 國家級有突出貢獻專家。
來源：福建論壇(人文社會科學版)2019年02期
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